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“十三五”開局之年，PPP模式已被提高到國家戰略高度，對于供給側改革、“一帶一路”、新型城鎮化建設而言，PPP正在發揮積極的牽引作用。PPP模式，實質上是一種公共基礎設施的項目融資模式，在該模式下，鼓勵社會資本與政府進行合作，參與公共基礎設施建設。政府與社會資本方建立起“利益共享、風險共擔”的合作關系，有利于減輕政府方的財政負擔，減小社會資本方的投資風險。

目前，中國正處于增長速度換擋、經濟結構調整，前期刺激政策消化的“三期疊加”期，“穩增長”成為國民經濟新常態下的發展目標之一。同時，新型城鎮化建設已成為國家重大戰略，面對大量基礎設施建設需求，地方政府財務狀況拮據，強大的基建投資需求和過大的政府債務壓力矛盾突出，PPP成為政府破解資金難題的可行的投資模式。

為此，2013年起國務院、發改委和財政部等相關部門密集出臺了一系列法律、法規和政策，力推PPP模式，旨在引導社會資本來增加公共產品領域的投資，推動包括能源、交通設施、水利、市政工程等項目的健康發展。

兩部委發文促PPP
　　
時間節點來到2016年。5月30日，據財政部網站消息，財政部、發改委發布《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》。如何做到三方共贏，一直以來都是PPP落地的焦點話題?！锻ㄖ贩Q，要充分挖掘PPP項目后續運營的商業價值，鼓勵社會資本創新管理模式，提高運營效率，降低項目成本，提高項目收益。

兩部委的通知特別提到，各地要進一步加強部門間的協調配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯合發文；對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統一、政策協同、組織、發力。

財政部財科所所長劉尚希曾分析說，從微觀上講，PPP是一種合作的方式。這種合作是政府和社會資本的合作，可以把它視為特殊商業的合作模式。這里涉及很多不確定性的問題，比如涉及交易結構、收益結構、風險結構、融資結構、產權結構等，非常復雜。

正因為如此，提前把相關功課做足顯得格外重要。一位從事PPP咨詢的人士介紹，PPP尤其要做好政府、各部委的權力職責劃分。涉及到政府購買服務，必然要與財政可承受能力掛鉤，而投資項目的審批與備案又與發改委相關，特許經營也需要明確監管方式和原則。

兩部委通知還明確指出，各地要對PPP項目有關執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范等進行有效的監督管理，并依法加強項目合同審核與管理，加強成本監督審查。要杜絕固定回報和變相融資安排，在保障社會資本獲得合理收益的同時，實現激勵相容。

促環保產業進入快車道
　　
正因如此，由于環保產業具備相當部分準公共物品的屬性，PPP模式的全面推開將十分有利于整個產業的發展。業界資深人士侯鋒此前就曾公開指出，PPP在環境服務公共產品當中有非常大的優勢。霧霾、水環境治理等環境治理產業的發展實際上牽涉到方方面面，包括產業轉型、制度建設、投資等，而PPP恰好提供了一個統籌的平臺和原則，同時也提供了創新。

無獨有偶的是，環保產業本身巨大的發展潛力，也提高了民間資本參與PPP的積極性。根據經驗，污染治理投資占GDP的比例達2%—3%時，環境質量才可得到明顯改善。而在過去的10年間，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1．5%。僅在2013年，中國GDP為56萬億元。如果達到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。環保產業巨大的市場，也為PPP發展帶來契機。

隨著環保整體發展，各個細分領域的市場規模也會迅速擴大。據公開資料，“十三五”期間，僅僅環衛這樣一個細分領域的市場化率就將從15%提升至60%以上。數據顯示，2014年我國環衛市場規模達到1000億元人民幣。而預計到2020年，環衛產業的市場化率將達到60%，屆時，在環衛產業中，單單市場化經營部分的營收就將達到1200億元人民幣。

“環保產業在我國是朝陽產業。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長谷樹忠表示，目前，環保產業的發展規模和我國的環境污染嚴重程度以及環境服務的需求都不相稱，這決定了環保產業必大有作為，PPP模式是支撐環保產業的主要模式，肯定需要經過一個由熱到降溫再到均衡的狀態，大浪淘沙的過程會使進入環保產業實現有序的良性發展。

過快過熱令業界擔心

　　然而，行業過熱的現象令業內人士有些擔心：大量資本的涌入促進了環保產業的發展，為環保行業帶來了一股新的動力，但是資本放大了行業成長的預期，過快發展可能會帶來一些隱患。

全國工商聯環境商會會長趙笠鈞認為，過熱的資本會讓環保行業存在“虛火”，容易產生不理性的行為。當前資本界對于環保領域預期過高，實際上傳統環保業務的市場尚不成熟，要找到好的標的存在一定困難。

桑德集團董事長文一波說，未來三年，中國或將成為大的PPP市場。但當下PPP項目簽約僅30%左右，簽約項目實際進行投資的僅約50%，進展遠低于預期。業內人士分析認為，當前PPP問題主要集中在土地風險、不合理低價中標、合作過程中的不確定風險多等。“特別是在外來資本的沖擊下，容易出現惡性競爭。不少中小型環保企業也有可能步入地下中標的怪圈。”趙笠鈞說。PPP模式并未能杜絕市場不公平競爭，相反，一些環保PPP項目運作和實施過程中，惡性競爭日趨嚴重，低價中標事件頻頻發生。

此外，違約、欠款、價格問題等也常常造成社會資本的信心不足。對于企業來說，PPP模式火熱的背后，風險將主要來自四個方面：政策的風險性，越到基層風險會越大；社會的風險性，能否讓民眾滿意；自然風險性，面對一些突發事件是否具備應對能力；經營的風險性，環保產業的周期可能比較長，企業是否具備抵抗金融市場波動性的能力，保證資金鏈的可持續性。

真正實現各方共贏
　　
但毋庸置疑的是，深度激發民間投資的潛力與活力，是實現穩增長的重要手段之一。從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關鍵是對投資前景缺乏確定預期。而PPP立法的根本目標，就是化解各種不確定性，通過法律的規范和約束，明確相關主體的權責利，使政府、社會資本的行為都可預期，風險和收益也都可預期。如此，民間資本才“有得投、愿意投、投得起”。

值此背景，在國務院日前開展的民間投資政策落實專項督查中，社會資本能否充分參與到PPP中的問題備受關注。日前召開的國務院常務會議強調，要繼續處理好政府和市場關系，營造一視同仁的公平投資環境，加快清理完善涉及民間投資的法規政策，切實解決民企與國企公平競爭問題。

“PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務的新模式，是公共治理和國家治理在公共服務領域的具體體現，是不亞于市場化改革本身的一場重大改革。”中國財政科學研究院院長劉尚希認為，在此模式下，政府與社會資本一道共同建立平等的合作伙伴關系。

而“PPP立法環節要解決什么問題？主要是處理政府和市場、政府和企業的邊界關系，構建政府和社會資本兩方面平等合作的契約關系，樹立契約精神、建立誠信政府，改善公共產品供給的體制機制。”財政部條法司副司長賴永添說。

對于一些地方把PPP僅僅是當作公益事業的融資手段，賴永添表示，這是有違PPP模式精神的，因此需要通過立法建立平等合作的契約關系、PPP項目的產權制度。“PPP模式講究的是項目的全生命周期管理，政府和社會資本是‘婚姻’，不是一錘子買賣，不能將后面的運營維護以及公共產品服務提供拋之腦后。”

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（參考資料：新魯班、每日經濟新聞、中國經濟時報、經濟參考報、經濟日報）