【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。在眾多業(yè)內(nèi)人士看來，作為環(huán)境治理的“底盤性”制度改革，省以下環(huán)保機構(gòu)的垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　　　
　　針對日益突出的環(huán)境污染防治問題，地方環(huán)境部門在執(zhí)法、監(jiān)管方面的權(quán)力將更加明晰。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。
　　
　　據(jù)公開資料，指導意見強化了地方政府部門的環(huán)境保護責任。其中要求，省級環(huán)保部門對全省（自治區(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡。市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法。縣級環(huán)保部門強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔部分環(huán)境保護許可具體工作。
　　
　　針對試點省份，指導意見要求，進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導班子考核評價的重要內(nèi)容。在時間進度上，指導意見要求試點省份因地制宜，先行先試，力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告。環(huán)保部、中央編辦對試點工作進行總結(jié)評估，提出配套政策和工作安排建議后進一步全面推開改革工作。
　　
　　圍繞“4個突出問題”
　　
　　現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象大量存在。為此，在十八屆五中全會上，將其概括為“4個突出問題”：
　　
　　“一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。”“這是為什么實施垂改的主要背景。《意見》始終堅持以‘4個突出問題’為導向，整體架構(gòu)也圍繞如何解決突出問題來展開。”環(huán)境保護部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤指出。
　　
　　以如何解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預為例，《意見》主要從三個層面破解：一是體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。二是保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。三是領(lǐng)導干部管理上，縣級環(huán)保分局領(lǐng)導班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領(lǐng)導班子由省級環(huán)保廳（局）主管。
　　
　　在吳舜澤看來，《意見》對環(huán)保機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法等不同領(lǐng)域，省市縣不同層級實施了有上有下、有收有留的差別化安排。“例如，市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價，上收到省級，防止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)干擾；縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，留在屬地配合環(huán)境執(zhí)法隊伍，提高環(huán)境執(zhí)法效能。”
　　
　　“這一系統(tǒng)設(shè)計，回應了地方訴求，兼顧了現(xiàn)實情況，具有較好的可操作性。”吳舜澤評價道。
　　
　　動體制、動機構(gòu)、動人員
　　
　　更為值得注意的是，《意見》從三個層面破解地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預：體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。領(lǐng)導干部管理上，縣級環(huán)保分局領(lǐng)導班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領(lǐng)導班子由省級環(huán)保廳（局）主管。
　　
　　“垂改是‘底盤性’的制度改革。”吳舜澤說，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構(gòu)、動人員，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革。同時，垂改也涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，牽一發(fā)而動全身。
　　
　　在一些地方，基層環(huán)保隊伍在能力建設(shè)上存在諸多不足，甚至經(jīng)費、著裝、編制等都得不到保障。某媒體此前在貴州采訪時，環(huán)保執(zhí)法人員著裝不規(guī)范，形象有悖于一支執(zhí)法“正規(guī)軍”。“全國有100多個縣級環(huán)保局是事業(yè)局，100多個縣級環(huán)保局是合署局，名不正言不順導致很多尷尬。”吳舜澤透露。
　　
　　《意見》提出，要統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構(gòu)編制和人員身份問題，不斷提高專業(yè)水平，將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強環(huán)境執(zhí)法性。
　　
　　“目前還是事業(yè)性質(zhì)、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局將逐步轉(zhuǎn)化為行政單位。”吳舜澤說，規(guī)范性文件將出臺，推進環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標準化建設(shè)。實行環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法測管協(xié)同，配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。建立運行大數(shù)據(jù)平臺，提高信息化水平和共享水平。
　　
　　并非轉(zhuǎn)移地方環(huán)保的主體責任
　　
　　“從前，市縣環(huán)保局與監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法等部門之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。垂改后，可能會變?yōu)樾值荜P(guān)系，甚至上下級關(guān)系發(fā)生顛倒。這也是市縣環(huán)保局所擔心的。”吳舜澤介紹說。根據(jù)《意見》，省級環(huán)保部門統(tǒng)一承擔生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價考核和市縣兩級環(huán)境履責情況的環(huán)境監(jiān)察責任，市級承擔轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法責任。
　　
　　與此同時，《意見》還將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門序列。“目前，我國有182個地方環(huán)保局是行政局，還有一百多個是事業(yè)局，并非行政局。”吳舜澤說。垂直改革并不是要將地方環(huán)境保護的主體責任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級政府。
　　
　　“相反，要強化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責任、黨委和政府主要領(lǐng)導成員的主要責任，并通過加強監(jiān)督檢查來強化這一責任，通過垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動落實發(fā)展和保護黨政同責、一崗雙責。這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他系統(tǒng)垂直管理制度改革的一個明顯不同。”吳舜澤說。
　　
　　通過垂改倒逼實現(xiàn)黨政同責、一崗雙責的辦法是上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)。通過建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，開展環(huán)保督察巡視，加強對環(huán)保履責情況的監(jiān)督檢查。對于環(huán)境監(jiān)察，則是將日常駐點督查和定期督查巡視相結(jié)合。建立健全獨立、專司督政的環(huán)境監(jiān)察體系。
　　
　　目前，共有河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海12個省份提出了改革試點申請，終試點省份將由環(huán)保部和中央編辦確定。據(jù)介紹，垂直管理制度的改革工作將力爭在2018年6月底前基本完成。
　　
　　（參考資料：經(jīng)濟參考報、光明日報、人民日報、南方周末）