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高源
四大癥結下，綜合利用率2020年達73%的目標落空
近年來，隨著化工、鋼鐵、煤炭、有色金屬等行業快速發展，大宗工業固廢產生量持續攀升，年產生量近40億噸，占固廢產生總量超過80%。大宗工業固廢主要包含尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉廢渣等，主要來自于工業生產活動產生的廢物，對環境和安全影響較大，但也具有一定的可利用價值，例如干涸后的尾渣和粉煤灰遇大風形成揚塵，煤矸石自燃產生的二氧化硫會形成酸雨，但這些工業固廢經過適當的工藝處理，可以制成水泥、砂石骨料等建筑材料或制造肥料、土壤改良劑等。
值得關注的是，大宗工業固廢產生量巨大，處置卻不及預期。根據對大宗固廢的相關統計，累計堆存量超過600億噸，年綜合利用率不足60%，未達到國家發改委2017年5月4日印發的《循環發展引領行動》等提出的2020年達到73%的目標。
堆存的大宗工業固廢為何難以得到妥善處理？辰于看來，存在四大癥結：
問題一：產生端缺乏約束，處置端支持不足
與發達國家相比，我國尚處于固廢末端污染控制、單純追求資源化的發展階段，具體表現為固廢生產者約束制度的缺失。目前的大宗工業固廢政策主要集中在資源綜合利用方面，對固廢減量化、資源化的要求多為原則規定，缺乏對固廢生產者的明確約束，導致企業從源頭減少工業固廢產生的壓力不夠、動力不足，不到萬不得已之時，很少去考慮綜合利用的問題。
另觀處置端，雖已發布多項政策，卻也面臨相關制度滯后且不完善的問題。大宗工業固廢綜合利用技術復雜、經濟效益差，且項目投資大、利潤少、投資回報期長，屬于政策驅動型產業。若想持續、深入推進資源綜合利用，需要得到政府相關配套財稅政策的大力支持，但目前來看，一方面已有扶持政策的協同性、系統性不夠，尤其相關價格政策滯后，另一方面大宗工業固廢的處置技術、產品和市場監管相關制度也不完善，由于缺少相關規范和引領，資源綜合利用類產品市場認可度低，大規模推廣面臨困境。
問題二：管理體制不順暢，存在信息不對稱
我國工業體系龐大，產業結構復雜，固廢減量化、資源化、無害化管理職能分散在多個管理部門，在具體執行過程中，環保主管部門關注固廢的污染屬性和防治工作，負責資源循環利用的主管部門則偏重固廢的資源價值，導致管理協調難度較大。
此外，作為監管最重要的抓手，大宗工業固廢相關的數據信息也尚未建立，大宗工業固廢綜合利用的統計、管理、培訓、信息、技術推廣和服務欠缺嚴重。
問題三：技術產業化程度低，專業人才緊缺
盡管當前各類大宗工業固廢基本都能轉化成產品，然而處于實驗室階段的技術多，真正能實現產業化并盈利的技術少。大部分產品集中在傳統建材行業，不僅附加值低，而且銷售半徑短。此外，我國大宗工業固廢在新材料產業領域的應用尚屬技術研究和探索階段，距離產業化應用還有很長的一段路要走。
技術創新離不開人才，行業卻缺乏完善的人才培養體系。大宗工業固廢涉及的行業、專業門類和知識面非常廣，包含土木、礦加、采礦、環境、材料、冶金、農業等，目前教育體系中尚未設立專門的資源綜合利用相關專業，導致相關科研人員和工程技術人員緊缺。而受行業專業性影響，相關科研人員大多只專注在某個領域的利用問題，缺乏全局性、系統性的統籌規劃和考慮。
問題四：上下游關聯性弱，市場機制未走通
在產廢企業處置積極性不足、回收體系不完善的條件下，后端處置企業的來料渠道少，與上游市場沒有緊密接軌，這直接導致綜合利用市場的參與企業數量少、規模小，整體活躍度、集中度較低。更為不利的是，部分大宗工業固廢處置與下游市場的關聯性不增反減，例如，水泥混凝土等本可以消納大量固廢產品的行業，由于近幾年產能過剩，生產中對固廢的利用量未見提高，而隨著建材產品標準趨嚴，其中的固廢摻比也在減小。
新法新政陸續出臺，有望破局大宗工業固廢發展難題
新《固廢法》彌補行業制度空缺。2020年4月29日，十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過修訂后的新《固廢法》，自2020年9月1日起施行。辰于認為，這是破解前述難題的一劑良藥，尤其是問題一、二，在新《固廢法》中均有明確要求。
對產生端，新《固廢法》做出多項修訂嚴加監管。在法定義務上，原本只對危廢全過程監管的要求，覆蓋到全部工業固廢，新《固廢法》規定產廢單位需建立工業固廢管理臺帳，如實記錄產生工業固廢的種類、數量、流向、貯存、利用和處置等信息，實現可追溯、可查詢；在委托第三方處置企業時，還需審核其主體資格和技術能力。在法律責任上，若產廢企業未履行義務，或將面臨10萬至100萬的罰款，和可能的環境損害賠償民事連帶責任，這對產廢企業形成一定威懾。
對處置端，新《固廢法》增設“保障措施”一章，系統規定強制保險、資金安排、政策扶持、金融支持、稅收優惠、綠色采購等保障措施。從用地、設施場所建設、經濟技術政策和措施、從業人員培訓和指導、產業專業化和規模化發展、污染防治技術進步、政府資金安排、環境污染責任保險、社會力量參與、稅收優惠等方面全方位保障固廢污染環境防治工作。
《指導意見》則立足全局，提出了更有力舉措。2021年3月24日，國家發改委等十部門聯合發布《指導意見》)，則在新《固廢法》出臺的基礎上進一步明確目標，落實行動，為行業注入一劑強心針。相比于上一次出臺的《大宗工業固體廢物綜合利用“十二五”規劃》，《指導意見》在系統性和可操作性方面都更上一層樓。
在系統性方面，《指導意見》在全面認知行業問題的基礎上，提出了五項基本原則，包括堅持政府引導與市場主導相結合，堅持規模利用與高值利用相結合，堅持消納存量與控制增量相結合，堅持突出重點與系統治理相結合，堅持技術創新與模式創新相結合。基本原則從頂層設計上明確，要解決綜合利用渠道、產品附加值、存量消納、系統治理、技術創新等重點問題。
在可操作性方面，我們看到政府對大宗固廢綜合利用率的目標設置更為理性，從過去的2020年達到73%下調為2025年對新增量的利用達到60%，一定程度上也代表著完成“十四五”目標的決心。此外，對于推動大宗固廢綜合利用創新發展，也從原來的口號式倡議轉變為具體、可實施的內容，尤其是在大宗固廢綜合利用模式上，提出了在煤炭行業推廣“煤矸石井下充填+地面回填”、在礦山行業建立“梯級回收+生態修復+封存保護”體系、在鋼鐵冶金行業推廣“固廢不出廠”等實際操作方法。同時，在創新發展中提到的鼓勵多產業協同利用，有望增強大宗固廢綜合利用產業與上游的煤電、鋼鐵、有色、化工等產業，以及下游的建筑、建材、市政、交通、環境治理等產品應用領域產生更多的有機聯系，打通行業間的堵點和痛點。
辰于估算，若《指導意見》目標按計劃達成，大宗工業固廢市場有望在未來五年保持6.67%的年復合增長，到2024年突破萬億元(如圖1)。
結語：新《固廢法》從產生、處置、監管多方施壓，使得大量堆存的大宗工業固廢有望真正重視起來；《指導意見》則進一步制定計劃，明確目標，釋放需求。值得關注的是，除去政策支持，大宗工業固廢市場仍有技術、人才、市場機制等問題亟待解決，這需要多方共同努力，協力推動向前發展，從而實現“十四五”規劃目標。
原標題：先期目標落空，新政出臺有望破局大宗工業固廢發展難題
