環保在線APP
環保在線手機站
環保在線小程序
微信公眾號
預告
回放
回放
品牌
其他品牌
目前，PPP模式是社會資本參與生態保護修復項目最主要的模式之一，中央與地方政府共同推動，各類社會資本也愿意以PPP模式參與其中，承擔融資、建設、運營內容，并獲得合理回報。竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目作為新型環境污染治理模式的示范項目，以“土壤修復+土地流轉”為核心，通過政府與社會資本合資設立項目公司、土壤修復開發轉讓的方式獲取增值收益，打破了行業發展的資金瓶頸，為未來土壤修復等生態保護修復項目提供了示范參考。本文將對PPP模式、湖南竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目概況與運作模式進行介紹，總結項目的經驗借鑒，以供后續生態保護修復項目進行參考。
一、PPP模式介紹
PPP模式是政府與社會資本合作的項目模式，具體是指政府部門通過招標與中標單位組建項目公司，在特許合同約定的期間內由項目公司負責具體建設工作及后期運營，在特許期結束將項目轉交給政府部門的運作模式。PPP模式的顯著特點在于社會資本的參與，這類模式下各類社會資本均可以參與生態修復領域的建設運營，有助于拓展資金來源、提升生態項目資金的利用效率和相關設施的運行效率。雙方風險劃分可通過協議約定，分散了政府的部分投資風險。但缺點在于項目關聯方較多，組織機構設置較為復雜，且在建設和運營過程存在較多不確定因素。
表1 PPP模式具體流程、實施主體及適應項目類型
PPP模式運行機制如圖1所示，具體流程一般分為項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段、項目移交階段五個階段。PPP模式有多種運作方式，存量項目運作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項目運作模式包括BOT、BOO等。適用項目類型而言，對于偏使用者付費的項目，適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的生態修復類基礎設施項目，且優先傾向定價機制透明、有穩定現金流的項目。對于偏政府付費的項目，則適用于大部分生態修復項目。
圖1 PPP模式運行機制圖
目前，PPP模式是社會資本參與生態修復項目最主要的模式之一，中央與地方政府共同推動，各類社會資本也愿意以PPP模式參與其中，承擔融資、建設、運營內容，并獲得合理回報。
政府端，在中央層面，2013-2015年中央發布一系列文件法案，如《關于加強地方政府性債務管理的意見》、《中華人民共和國預算法(2014修正)》、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》等，加強地方債務管理，約束地方舉債方式，控制地方政府債務規模并推廣使用PPP模式。在地方層面，城鎮化的推進、人口增長及GDP的考核機制，都推動地方政府大力發展基礎設施建設。但由于中央約束地方舉債方式，地方政府在自身建設、運營能力不足，融資方式受到限制的背景下，有選擇PPP模式的動力，以此發展基礎設施，優化生態環境。
從社會資本的角度，PPP模式給予社會資本參與生態修復項目等基礎設施項目的契機。由于生態修復項目大部分屬于政府付費或者可行性缺口補助模式，在績效評估達到要求的前提下政府付費穩定有保障，財政部發布的《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》明確要求政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年社會資本績效評價結果完全掛鉤。財政部門應按照績效評價結果安排相應支出，項目實施機構應按照項目合同約定及時支付。一系列文件進一步提升社會資本履約保障，結合財政部PPP綜合信息平臺，PPP項目是流程完備、信息披露透明、對社會資本保護到位的一種基礎設施項目投資模式。此外，隨著PPP市場從火熱到規范再到逐步穩健，市場惡性競爭大幅減少，生態修復等PPP項目回報率穩中有進，整體回報率逐漸提升，對社會資本更具吸引力。
從金融機構的角度，宏觀層面中央及地方政府均在推動PPP模式，中觀層面行業端各類助力生態修復的支持政策不斷出臺，且近年生態環保類固定資產投資穩定增加，項目不斷增多，在政府政策支持、生態項目政府付費現金流還款有保障、固定資產未來收益權等抵質押措施完備的條件下，金融機構愿意通過貸款、融資租賃、ABS等模式積極參與生態環保類PPP的融資環節。
二、竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目案例分析
竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目是采用新型環境污染治理模式的示范項目，本項目通過“土壤修復+土地流轉”為核心的PPP模式，引入社會資本與地方政府通過服務協議締結合作，成立合資公司負責區域廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作，政府方則通過修復后的土地增值收益為參與各方提供回報。
圖2 土壤修復PPP項目“岳塘模式”
(一)竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目概況
竹埠港工業區始建于上世紀60年代初，是湖南省湘潭市岳塘區范圍內的老精細化工區，也是在上世紀80年代被國家確定為優先發展的14個精細化工基地之一。竹埠港工業區坐落于湖南省湘潭市岳塘區，是長沙、株洲、湘潭三市交界的“金三角”中心地帶，聯系三市之樞紐，包含易家坪、竹埠及雙埠三個片區。工業區的高速發展為當地帶來了可觀的稅收和就業，但也由于長期的化工生產，工業老區付出了慘痛的“環境代價”。老工業區范圍內重金屬污染物以及有機污染物并存，分布廣泛，超標倍數嚴重，對當地生態環境特別是湘江流域生態帶來了沉重的負擔。
2010年，湘潭市根據“長株潭一體化進程”以及湘潭市“兩型社會”的建設要求制定了《湘潭市城市總體規劃(2010-2020)》，并獲得國務院批復。其中關于湘江風光帶以及岳塘經濟開發區的建設要求中指出，竹埠港區域進行產業結構調整，需整體退出老化工企業，并進行區域環境治理和生態恢復。2011年，國務院正式批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，將竹埠港化工區列入湘江流域重金屬污染源治理重點區域。
2014年1月，湘潭市岳塘區政府與專業從事環境污染治理的高科技民營企業永清集團簽署了合作協議，組建湘潭竹埠港生態治理投資公司，計劃在3至5年內投入95億元，實現對竹埠港的重金屬污染治理與生態開發。項目計劃立足竹埠港1.74平方公里區域，以重金屬污染綜合治理整治的投資、管理、服務為重點，實施區域內關停企業廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復、整理、綠化養護、基礎設施建設等工作。
(二)竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目融資與運作模式
竹埠港工業區的污染治理與生態開發項目是規模性的區域污染綜合治理項目。項目進展過程中，既要關停退出區域內全部企業，又要把區域數十年積累的化工污染全面地治理好、完成土地用途轉變，這既需要大量的資金注入，又需要專業技術的支持。為彌補資金缺口及技術需要，竹埠港工業區土壤污染修復項目由岳塘區政府與永清集團通過PPP模式聯合開展。政府與企業共同組建湘潭竹埠港生態環境治理投資有限公司作為竹埠港重金屬污染綜合整治項目的投資和實施平臺。合資公司初始注冊資本1億元，其中，湘潭發展投資有限公司出資6,500萬，持股65%，湖南永清投資集團有限公司出資3,500萬，持股35%。項目結束后，湖南永清投資集團有限公司于2019年4月撤股退出企業，將項目公司股份轉讓給政府投資平臺，實現盈利退出。
項目運作采取了湖南省首次試行的新型環境污染治理模式，該模式被稱為“岳塘模式”，是一種以“土壤修復+土地流轉”為核心的PPP模式。在“岳塘模式”下，地方政府與治理企業通過服務協議締結合作，成立合資公司(即湘潭竹埠港生態環境治理投資有限公司)，負責區域內廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作。政府通過規劃和監督，把控治理過程以及治理效果，以可量化和核證的環境產出，作為服務效果的衡量標準和計費基準。在土壤修復完成后，土地用途通過重新規劃或流轉和租用進行改變，實現土地的增值收益，為參與各方提供回報。
圖2 土壤修復PPP項目“岳塘模式”
融資端，由于土壤修復領域普遍投資規模較大、回收周期較長、經濟風險較高，易導致項目融資不暢。為推動項目融資落地，一方面自有資金端，由政府方代表湘潭發展投資有限公司與社會資本方代表湖南永清投資集團有限公司共同出資1億元設立項目公司投資于竹埠港PPP項目，后期還引入國開發展基金有限公司進行股權投資入股項目公司；另一方面，債務資金端，政府支持下政策性金融機構和商業銀行按照政策法規對竹埠港項目給予借貸資金優惠，提供啟動低息貸款3億元，助力解決項目資金問題。
(三)竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目成效
自2013年起，根據湘江流域重金屬污染專項治理的總體要求，湘潭市實施了《關于竹埠港化工區企業停產的實施方案》，逐步關停竹埠港地區企業。原則上，對非法違規企業依法關停，對不符合產業政策、產能落后及無發展前景的企業進行淘汰退出，對區域內涉重金屬產業及化工產業實施整體搬遷退出，從根本上解決區域的涉重金屬污染和其它環境污染問題。2014年9月29日，竹埠港的28家化工企業全部停產，2016年12月，28家企業全部搬遷退出。
2018年2月28日，竹埠港環境污染綜合治理項目驗收評審會在湘潭發展投資有限公司召開。通過專家評審，竹埠港重金屬污染土壤治理和修復示范項目、易家坪片區土壤修復治理項目驗收合格，項目檢測結果達標，順利通過項目驗收評審會。基于項目的寶貴經驗，竹埠港區域內一批重點治理項目完成驗收，修復治理土壤67.3萬立方米，成為全省率先探索實現區域土壤污染修復和再開發建設的典型案例；區域內湘江斷面水質提升至I類，達標率100%，桂花、欒樹、香樟、紅葉石楠等苗木沿江種植，生態環境得到極大程度的改善。
目前，湘潭市竹埠港新區正在進一步推進經濟轉型升級，旨在建設一座具有活力的濱江生態新城。竹埠港將堅持以環境治理與城鄉統籌為基礎，繼續開展土壤修復和生態開發相關工作，發展集商業辦公、文化休閑、生態居住等功能為一體的示范區，進一步建設包括工業遺址公園、綜合管廊、配套基礎設施等配套設施，逐步優化新區的生態水平和宜居環境。
三、竹埠港工業區污染治理與生態開發項目經驗借鑒
生態保護修復項目普遍依賴財政資金，且資金使用效率有限，在具體項目實施中也面臨融資難題。而竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目，通過“土壤修復+土地流轉”，助力企業收益實現；采用PPP模式，通過政府與專業機構有效結合也能夠保障項目順利推動；且多元化的項目投資主體彌補了項目資金缺口。
(一)“土壤修復+土地流轉”助力企業收益實現機制
目前，生態保護修復PPP項目大部分采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，且政府付費部分依賴于一般公共預算支出，本質上仍較為依賴財政資金投入開展項目建設，對政府資金流動性提出了要求。而通過“土壤修復+土地流轉”的路徑，“岳塘模式”解決了因污染企業破產關停導致責任主體缺失、治理資金缺乏等難題，充分發揮了企業作為市場主體的作用，調動了企業在資金投入、技術研發等方面的積極性，解決土壤污染治理投入大卻幾乎沒有產出的難題。通過土壤修復開發轉讓獲取增值收益的模式，打破了行業發展的資金瓶頸與對地方公共預算資金的依賴，從機制上補充了從土地修復到收益實現的機制，為國內土壤重污染綜合治理提供了可供復制的范本。
(二)采用PPP模式，政府與專業機構有效結合保障項目順利推動
岳塘區政府通過選擇與在國內環境治理領域享有較高聲譽的永清集團合作，采用PPP模式組建合資公司，嘗試建立風險共擔、利益共享的機制，充分結合了政府在政策引導、征地拆遷、環境保障及弱勢群體安置等方面的行政職能優勢，以及永清環保在環境治理技術、工程管理、項目運作、上市融資等方面的優勢。這種政企合作共同治理污染的綜合環境服務模式，可以形成更為全面的調研和專業規劃。通過企業開展技術和模式創新，能夠提高服務專業化程度，保障服務質量，減輕政府對環境監管壓力，同時可以提高政府環保資金使用效率。
(三)多元化的項目投資主體彌補項目資金缺口
生態保護修復PPP項目因公益性較強而經營性不足，且投資規模較大、回收周期較長、經濟風險較高，普遍面臨融資難題。竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目的投資主體包括政府、國企、民企、政策性投資主體等，多元化的股權結構為項目融資提供了充足的資金來源。項目發展初期，由湖南省岳塘區政府和湘潭城鄉建設發展集團合資成立的湘潭發展投資有限公司與湖南永清集團合資建立合資公司，彌補了財政在項目開發上的資金缺口。
隨后，在項目發展中期，國開發展基金有限公司入股湘潭發展投資有限公司，與湘潭城鄉建設發展集團各持33%，湖南湘潭岳塘經濟開發區管理委員會作為控股企業持股33.99%。此外，在政府支持下，政策性金融機構和商業銀行按照政策法規對竹埠港項目給予借貸資金優惠，進一步解決資金難題。還有，在合同環境服務模式下，由于前期墊資做工程加大了企業的資金需求量，永清集團的子公司上市企業永清環保通過定向增發融資4億元，用于補充公司經營所需的流動資金，極大地支撐了公司土壤污染治理業務的開展。
因此，對于生態保護修復項目，需要建立健全多元化融資方式，政府端也需要通過金融、財政、環保等政策和法律法規進行配套支持；同時，需要金融機構和金融市場加大創新支持力度，通過優惠性貸款、股權投資、定向增發等多種方式幫助項目投資主體解決生態保護修復項目面臨的融資難題。
原標題：IIGF觀點 | PPP模式推進生態保護修復——以湖南竹埠港工業區污染治理與生態開發PPP項目為例
