作者：任玉潔、許之泠、施懿宸
 

　　基礎設施與國家經濟增長呈正相關關系，這一點在經濟學界有著普遍的共識。根據2018年的聯合國貿易與發展會議報告，絕大多數的經濟學家與經濟歷史學家認為從250年前英國大力發展運河系統與工業革命之間的高度聯系開始，基礎設施建設便處于國家經濟發展與轉型的中心。已有多項研究表明基礎設施的高回報率及其帶來的生產力的提高，譬如每增加10%的基礎設施體量約能帶來0.7%至1%的GDP增長(Calderón, Moral-Benito and Servén，2009)。
 

　　一、基礎設施對經濟發展的影響
 

　　國家的發展驗證了基礎設施對經濟發展的拉動作用，包括十九世紀躋身工業強國與經濟大國的案例，以及近代發展中的韓國和中國。從1962年至1992年，韓國多次制定“多年計劃”設定目標并利用政府資源大規模發展基礎設施建設與制造業相結合。基礎設施平均年投入在1960至2002年間達到了GDP的14% (Bang, 2003)，與當今全球平均水平的3%(Heathcote and Mulheirn，2017)形成鮮明對比。中國政府自改革開放后也大力發展基礎設施，尤其當遭遇金融危機或經濟瓶頸，如：1997年亞洲金融危機，2008年的金融危機和2020年的新冠肺炎疫情，總會加大基礎設施投資以刺激國內需求和增加長期的發展韌性。在1997年至2010年間，中國基礎建設投資增速達到約25%每年的水平(Zhang et al., 2013: 91)。
 

　　相反，基礎設施建設的不足阻礙了一個國家的發展。一份2014年的世界銀行研究表明，在非洲的大多數地區，貧乏的基礎設施建設每年給國家減少了2%的經濟增長，也使地區內商業生產力減少了40%(Dr. Ibrahim Mayaki, 2014)。
 

　　基礎設施對經濟發展的影響主要體現在如下方向：
 

　　一是降低成本。譬如Li具體研究了蘭州-新疆鐵路建設前后的貿易對比發現，在鐵路建成的三年內，鐵路線向東的貿易量增加了約40%而貿易成本降低了30%。這意味著對這筆投資的社會回報率達到了30%每年。Hummels表示1950至1998期間，像是空運和海運這類為跨國貿易提供更快速的交通運輸方式所帶來的成本降低相當于將制造業關稅從32%降至9%(2010)。另有研究表明通過基礎設施建設降低10%的貿易成本可以增加約20%的出口(Limão and Venables，2001)。
 

　　二是增加社會福利。因為基礎設施作為公共物品非排他性和非競爭性的特性，絕大多數人都能享受這些工程帶來的好處，而個人獲得的福利不會因為使用者的增加而減少，這有利于社會整體福利的提升(Trade and Development Report 2018)。在研究巴西、墨西哥和秘魯這三個國家的基礎設施投資與社會福利關系時，我們發現當我們將基礎設施建設投資提升至GDP的10%時，社會福利值相比于這三個國家的原始水平增長2-6%(Felix K. Rioja，2001)。同時，聯合國發表的研究表明，在發展中國家優先建設農村地區的二級公路跟高速公路相比有著更高的收益成本比(United Nations, 2016)，且更能通過幫助廣大農村人口融入市場和接觸相關知識(Schweikert and Chinowsky, 2012)，為他們增加經濟機會、提高收入，從而降低不平等和增加社會整體福利。
 

　　三是促進地區整體增長與增加對內陸國家的額外增益。在同一地區，溢出效應使得技術、知識的傳播和轉移伴隨著國家間的貿易合作。而因為落后的經濟體向上填補缺口的速度更快，所以溢出效應的影響能快速縮小區域內的發展差距，從而促進區域性的整體發展。有研究表明，鄰國1%的經濟增長可以促進本國0.4-0.7%的經濟增長(Easterly and Levine，1998)。而這樣的增益效果對于資源稀缺或缺乏入海口的國家尤其顯著，這是因為這些地理條件的限制減少了它們獲得地區外的接觸和貿易機會(Collier and O'Connell，2007)。當今世界上很多發展中國家都有著這樣的地理條件限制，因而基礎設施建設有著額外的國際發展意義。這一點在交通與通訊業表現更為明顯。當與區域性貿易一體化相結合時，交通與通訊業類的基礎設施對于溢出效應的影響巨大，因為它們能通過減少成本、增加貿易來幫助內陸國家加快知識與技術的轉移，從而更好的吸收鄰國溢出的利益。
 

　　不過盡管學界對于基礎建設發展投資抱有很高期待，并有無數研究闡明了其對于社會經濟、人民福祉等方面的積極作用，整個研究體系依然不夠完善。基建影響的深度和廣度都缺乏精密的測算和業內的共識。這主要是因為基礎設施的定義和單位不統一，項目種類繁多、質量各異，融投資數據難以獲得和收集(Elburz et al., 2017)，優先順序、配套性和使用性都對其價值結果影響巨大，且影響是非線性的，中長期難以測算等等。
 

　　二、基礎設施升級的方向與路徑
 

　　當前社會面臨著來自于環境、氣候的重大挑戰。伴隨著氣候變化，近些年全球發生了越來越多的極端天氣和自然災害。從巴西亞馬遜和澳大利亞大火到席卷歐洲和中國南部的暴雨山洪，都對基礎設施的防御能力和功能性提出了考驗。OECD模型發現大型洪水可能對巴黎造成的傷害中30-55%會由基礎設施部分承受，而由此導致的交通與電力上的破壞約導致35-85%的商業損失(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相比于洪水造成的直接損失，基礎設施的能力減弱與功能性破壞才是商業損失的主因。
 

　　在應對氣候變化成為國際挑戰共識的背景下，基礎設施的提升也面臨巨大挑戰。
 

　　一方面應提升防御能力和增加靈活性、適應性，以更好地應對自然的不斷挑戰并穩固經濟。研究表明，基礎設施的升級不應只注重更高的數量與更強的力量。靈活性與適應性在氣候變化的大環境下尤其重要。這是因為未來的氣候變暖程度及其環境影響在很大程度上存在未知性和不確定性。其對全球宏觀上的影響容易定性，但是對地區性微觀的影響難以定量(Policy Perspectives: Climate-resiliant infrastructure)。因此基礎設施的升級需要積極考慮靈活多變的特質，從而增強其適應性以可持續地應對未來幾十年難以預料以及多變的氣候變化與風險。例如，能夠在強降雨時有著雨水管理功能的吉隆坡交通隧道就是一個基礎設施多功能性和靈活可適應性的展現。同時我們也要考量氣候變化導致的直接經濟威脅。如邁阿密2018年通過的價值五億美金的公共設施升級計劃提高抽水能力和提高路面，從而在海平面持續上升的背景下更好地保護沿海資產(Chester，2018)。
 

　　另一方面應注重節能減排與綠色環保，以減少對環境的持續性傷害及其對人類社會的進一步威脅，也利用新能源與科技推動經濟的綠色轉型與發展。大規模的基礎建設有著大量能源需求。在謀求通過基礎設施升級來減少氣候變化對人類社會生活的負面影響時，需要額外注意不讓基礎設施的建設與升級本身加重環境與氣候問題，譬如交通業貢獻了全球23%的二氧化碳排放量，是氣候變化的元兇之一(Levinson, 2019)。近些年，中國大力發展太陽能與風能，并成功將其成本降至煤炭類能源的水準，從而幫助減少對高排放能源的依賴，減少溫室氣體的排放。美國也在2021年第一季度投入了800億美元用于各類可持續性基建項目，而其中風能與太陽能類占比最高，共達到約90%(Rautmann et al.，2021)。而更高質量，更可持續性的基礎設施不但幫助抵御經濟風險，還前攝性的推動經濟發展。在韌性建設上每投入1元約能通過減少維護修繕等成本帶來4元的回報(Hallegatte，2019)。這樣的可持續性建設可以在長期使得投入產出比高于傳統高耗能的基礎設施，且避免在使用過程中和荒廢以后給環境和經濟造成額外的負擔(Fay et al., 2019)。
 

　　三、發展中國家基礎設施升級的主要難點
 

　　盡管發展中國家通過基建促進經濟增長的潛力很大，卻有很多困難與阻礙。
 

　　一是發展中國家原始的基建設備缺口很大。哪怕是在最基礎的道路建設方面，歐洲發達國家的平均水平是每100平方千米約120km的道路鋪設。而這一數據在亞洲約為20km，且東亞地區與亞洲其他地區差異巨大，更有甚者在拉丁美洲和非洲，這一數字在5km以下。在能源使用上，東南亞、南亞和撒哈拉以南非洲地區平均能夠使用清潔燃料燒飯和管道用水的人口不到一半(UNCTAD，2018)。這意味著無數發展中國家甚至無法滿足絕大多數民眾最基礎的生存需求，遑論更新升級舊有的基建以應對新的挑戰。同時巨大的基建缺口意味著，即使修建了部分可持續性的基礎設施也缺乏足夠的規模和配套性來幫助其價值最大化。
 

　　二是發展中國家資源匱乏、資金困難。發展中國家的基建需求巨大，這對國家現有的資金與資源提出了很高的要求。不少發展中國家的通病如政府效率低下、機構力量薄弱、伴隨著政治腐敗就更加重了這些國家資源與資金的匱乏。私人資本投入基礎設施建設也有著很多問題。有經濟利益驅動的國家和領域能吸引大量投資，而別的有著同等甚至更大需求的地區和領域則不被資本青睞。如交通與新能源領域回報收益較快、發展迅猛，而應對氣候變化所需要的如建設海堤、防洪設施、和保護環境所要求的如濕地等自然基礎設施通常無利可圖，無法直接拉動經濟，也就吸引不了投資(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相對的，同為發展中國家，絕大多數的投資都流入了中等收入的“新興市場”，而真正最窮苦落后的地區無人問津。2011-2015年間，在全球最貧窮的56個國家中僅有24個國家有私人資本介入的基建項目。而在這其中，地區間的差異也很大，僅老撾一國便占據了1/3的對于最貧窮國家的民間資本投資(Moore，2018)。更可持續性的基礎設施前期投入高、收益慢，這使得為應對環境考驗而追求速度和大規模建設的發展中國家雪上加霜(Financing for Sustainable development Report, 2020)。
 

　　三是缺乏政治激勵與魄力，沒有綜合統籌的發展規劃。政治上的落后與政府的無能也極大阻礙了很多發展中國家發展、升級基礎設施。為求快速的政績回報，發展具有長遠眼光、可持續性的基礎設施不是一件政治上討喜和受歡迎的事。國家領導人受限于任期和競選等因素通常缺乏長遠眼光，不能將基建融入國家長期發展的一部分(UNCTAD Report 2018)。這使得各地的基礎設施無法相互配合、完善，在設施配套性極為重要的背景下，大大降低了基礎設施建設的實用性。同樣的心理和政治因素也適用于基建升級和可持續性。因為政治體系的設計缺乏相應的政治激勵去防患于未然，在很多發展中國家，可持續性基建無法得到足夠的政治重視和政府推進。
 

　　所以我們看到，很多發展中國家政府內沒有足夠的轉型動力，也缺乏資源與資金去推動基礎建設的升級發展；民間和外部的資金也缺乏強有力的利益驅動，即使資本進入也發展不均衡，甚至誤導國家的發展方向。而這樣的難點在巨大的基建缺口和急迫的基建需求下被無限放大，使得一些技術上的進步和國際社會的支持顯得杯水車薪。
 

　　四、以可持續融資推動基礎設施升級的實施建議
 

　　鑒于發展中國家政府力量薄弱、公共資源與資金不足，私人投資分布不均的情況，我們需要調動與激勵民間資本，并提供政治動機促進公共投資推進基礎設施升級才能更好的推行韌性發展，以應對氣候與轉型風險。可持續性融資對吸引民間與海外資本和提高對于韌性基礎設施的公共投資都起著關鍵性作用，具體方式可分為：
 

　　一是建立一個系統性降低風險、增加韌性的可持續金融框架。在氣候變化改變全球性風險的當下，其影響范圍是跨公司、跨行業、跨國家的。因此，傳統的個案處理的風險評估與管理不再適用，金融機構需要建立起框架，重新審視系統性風險，并提高其自身應對能力。同時，升級基礎設施的一大難點在于風險的未知，也可以通過這個框架的設立得到緩解。2015年日本的仙臺減災綱領便強調了在考慮傳統的純自然災害外，還應涵蓋人為的、科技的、環境的及生物性的災害。簡單的事后災難事件管理也拓展為減少現存風險、預防新風險的產生與管理剩余風險這三個維度并行的系統性風險管控模式(Implementation of the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030)。這樣的韌性考量能更好的使得基礎設施在危機前保持基本的功能性并事后快速恢復，同時在沖擊中不斷學習和適應新的環境與要求(Financing for Sustainable Development Report 2021)。
 

　　二是設置可持續性與韌性基礎設施的投融資激勵機制。針對大多數私人投資者不重視可持續發展目標，只看重眼前經濟利益的現狀，金融機構可以提高項目的質量管理，提供韌性基礎設施融資的標準與規定，介紹幫助適應與緩解氣候變化的資產管理等方式加大監管、激勵的力度與范圍，從而推動升級基礎設施的投資(Managing Infrastructure for Sustainable Development-A Handbook for Local and National Governments，2021)。
 

　　三是充分利用國際組織與發展銀行的投資管理平臺吸引海外投資并為國內公共投資提供政治動機。國際上已經出臺了很多支持可持續基礎設施的框架與規范，發展中國家可以積極合作，如提高氣候風險披露、融合歐盟分類法、申請科技支持與投資政府能力建設等幫助發展有著風險指引的韌性基礎設施項目(Coalition for disaster Resilient Infrastructure)。同時與國際接軌，并使用國際標準提升國內韌性發展能夠降低主權國家的借貸成本，增加國際間合作與信任，并降低陷入債務陷阱與危機的可能。對氣候風險的脆弱性會大大增加一個國家的借貸成本。有研究表明，對于暴露高度氣候風險的國家，其主權債券收益有275%的保費(Financing for Sustainable Development Report 2021)。所以通過可持續融資推動基礎設施升級可以使得低成本借貸與投資刺激之間互相作用，形成良性循環，對國家長期發展有利，是一個能激勵基礎設施升級中公共投資的方式。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 關于推動發展中國家基礎設施綠色化升級的相關建議