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關于印發《上海市土壤及地下水污染防治“十四五”規劃》的通知
滬環土〔2022〕52號
各區人民政府，各有關單位：
經市政府同意，現將《上海市土壤及地下水污染防治“十四五”規劃》印發給你們。請結合實際，認真組織實施。
上海市生態環境局
上海市農業農村委員會
上海市規劃和自然資源局
上海市發展和改革委員會
上海市經濟和信息化委員會
上海市科學技術委員會
上海市住房和城鄉建設管理委員會
上 海 市 水 務 局
上海市應急管理局
上海市市場監督管理局
上海市綠化和市容管理局
上海市糧食和物資儲備局
2022年3月3日
上海市土壤及地下水污染防治“十四五”規劃
為深入打好污染防治攻堅戰，加強土壤及地下水污染防治，根據《中華人民共和國土壤污染防治法》《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》《“十四五”土壤、地下水和農村生態環境保護規劃》和《上海市生態環境保護“十四五”規劃》，制定本規劃。
一、總體進展和形勢
(一)“十三五”時期的主要成效
“十三五”時期，我市以習近平生態文明思想為指導，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，大力實施《上海市土壤污染防治行動計劃實施方案》，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全基本保障，土壤環境風險基本管控，土壤及地下水污染防治體系逐步構建，取得積極成效。
土壤污染防治行動計劃目標任務全面完成。完成受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率均達到95%目標。修訂《上海市環境保護條例》，新增農用地和建設用地土壤污染防治條款，出臺《上海市經營性用地和工業用地全生命周期管理土壤環境保護管理辦法》等6項規范性文件，落實土地儲備、出讓、收回、續期等環節的土壤污染調查評估和修復責任，出臺《上海市土壤污染重點監管單位土壤和地下水污染隱患排查工作指南(試行)》等11項技術規范，構建起土壤污染防治制度標準體系的“四梁八柱”，保障各項任務全面完成。
土壤污染狀況基本摸清。完成農用地土壤污染狀況詳查和重點行業企業用地土壤污染狀況調查，基本查明農用地土壤污染面積分布，針對200多萬畝耕地實施分類管理，約1.3萬畝受污染耕地實施安全利用，完成3759個重點行業企業用地地塊基礎信息采集、風險篩查及典型地塊布點采樣監測，確定地塊環境風險等級和優先管控名錄。
農業生產監管和耕地保護不斷加強。全面推進綠農行動計劃和農業農村污染治理攻堅戰，化肥、農藥使用量分別降至6.89萬噸和0.27萬噸，畜禽糞污綜合利用率居全國前列，綠色食品產量占地產農產品總產量比重達20%，主要農作物秸稈綜合利用率達96.5%。完成低效建設用地減量73.8平方公里，持續開展復墾新增耕地土壤質量調查。
建設用地環境風險管控體系持續完善。每年公布《上海市土壤污染重點監管單位名錄》，監督企業落實土壤污染源頭防控措施。規范建設用地土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控、修復、效果評估、后期管理等活動，定期更新公布《上海市建設用地土壤污染風險管控和修復名錄》。推進普陀桃浦、寶山南大等重點轉型區域土壤污染治理。
地下水環境管理體系初步構建。完成854座加油站地下油罐防滲改造，印發并實施《上海市地下水污染防治實施方案》，初步建立地下水污染風險評估標準體系和污染防治工作機制。
(二)當前存在的主要問題
一是土壤污染源頭防控壓力長期存在。在農業源方面，農用地復種指數高，化肥農藥需求量大，進一步減量空間有限；有機肥施用比例逐步提高，重金屬、抗生素等累積風險有待關注；農業投入品包裝廢棄物及農用塑料薄膜回收處置體系仍不完善。在工業源方面，行業類型多樣，產業迭代速度快，污染情況復雜，重點行業企業源頭防控壓力持續存在；地下水埋藏較淺，水土復合污染情況突出。
二是農用地安全利用分類管理處于起步階段。農用地安全利用分類管理制度體系整合深度、覆蓋廣度和執行力度有待加強，涵蓋源頭預防、調查評估、安全利用、風險管控等各方面的全鏈條精細化管理制度尚未建立。部分林地、復墾農用地土壤污染狀況底數不清、風險程度不明、監管力度不足，農產品質量安全風險依然存在。農用地安全利用措施跟蹤監督機制和質量類別動態調整機制尚需完善。
三是建設用地風險管控和修復管理有待加強。支撐土地動態流轉的全生命周期管理工作機制和監管手段尚不完善，生態環境、規劃資源、住房城鄉建設管理等部門間的工作聯動、信息共享、風險防范與化解機制不暢。土壤綠色管控和修復技術研發及應用示范較欠缺，治理修復工程實施方式較粗放，行業規范性較差，風險管控、修復項目的過程監管有待加強，區域整體開發土壤污染治理的集中處置模式還需深入實踐。風險管控、修復地塊的后期環境監管要求和技術方法需明確和細化。
四是土壤及地下水環境監測需進一步提升。安全利用和嚴格管控類農用地地塊監測、土壤污染重點監管單位自行監測和周邊監測需持續加強。地下水環境背景掌握不清，地下水環境監測點位代表性不強。土壤及地下水環境監測網絡需根據國家新要求相應優化調整。
五是土壤及地下水污染防治體系基礎仍較薄弱。土壤環境執法監管有待進一步加強；土壤及地下水科技創新仍需持續深化；土壤及地下水污染防治制度建設尚有空白點；土壤污染防治信息化管理有待探索。
(三)面臨的形勢研判
“十四五”是建設美麗中國邁向新征程的起步階段，也是上海全面推進“五個中心”、強化“四大功能”和加快建設生態之城的重要階段。這一時期，土壤及地下水生態環境保護面臨多重機遇和挑戰。
產業發展帶來新壓力。制造業對國民經濟發展貢獻超過四分之一，工業生產活動仍是導致土壤及地下水污染的主要原因。鋼鐵、化工等傳統重工業的污染預防壓力持續存在，集成電路、生物醫藥等新興產業發展帶來新的土壤及地下水污染問題，工業園區的高負荷、高強度發展亟需創新監管模式。
土地開發面臨新挑戰。為著力遏制建設用地無序蔓延，鎖定規劃建設用地總量為3200平方公里，工業倉儲用地占比控制在10%-15%。在建設用地總量限制下，存量工業用地“二次開發”和低效建設用地減量成為新常態，需努力確保土地安全利用、保障市民“吃得放心、住得安心”。
城市治理提出新需求。與水、大氣等其他環境要素監管相比，土壤及地下水環境監管基礎仍較薄弱，尚未形成完善的監測、防控與治理監管體系，與生態環境治理體系和治理能力現代化要求及“人民城市”建設需求有差距。
二、指導思想與規劃目標
(一)指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，緊緊圍繞落實“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，遵循超大城市發展規律，堅持保護優先、預防為主、風險管控，突出精準治污、科學治污、依法治污，以保障農產品質量、人居環境、地下水生態環境安全為目標，全面提升土壤及地下水環境監管能力，推進治理體系和治理能力現代化，促進土壤及地下水資源可持續利用，為建成令人向往的生態之城奠定扎實基礎。
(二)基本原則
——保護優先，預防為主。加強空間布局管控，嚴格環境準入。開展污染源排查整治，落實溯源、斷源措施，切斷污染進入土壤及地下水環境的途徑。
——系統治理，管控風險。實施土壤及地下水聯動協同治理，堅決守住農產品質量、人居環境和地下水生態環境安全底線，有效管控環境風險。
——問題導向，精準施策。聚焦重點區域、重點行業和重點污染物，分級管控、分區治理、分類施策，提升土壤及地下水污染防治精細化、科學化水平。
——強化監管，依法治污。健全土壤及地下水污染防治法規標準體系，優化土壤及地下水環境監測網絡，完善風險管控和修復監管制度，建立土壤污染防治綜合監管平臺。
(三)規劃目標
1. 總體目標
到2025年，土壤及地下水環境質量總體保持穩定，受污染耕地和重點建設用地安全利用得到鞏固提升，土壤及地下水環境風險實現有效管控，進一步保障市民“吃得放心、住得安心”。
2. 具體指標
●受污染耕地安全利用率達到95%以上(約束性)；
●重點建設用地安全利用得到有效保障(約束性)；
●地下水環境質量完成國家下達目標(預期性)。
三、主要任務
(一)強化土壤污染源頭預防和控制
1. 深化農業生產監管和污染預防
穩步開展農產品綠色生產基地建設，擴大綠色食品供給。持續推進農業廢棄物綜合利用，提高秸稈和蔬菜廢棄物資源化利用水平。強化畜禽糞污還田過程監管，全面提升畜禽糞污資源化利用能力。繼續加強農業投入品及其包裝廢棄物監管，健全農藥(獸藥)、肥料等投入品包裝廢棄物及農用塑料薄膜分類回收和處置體系。
加大農田灌溉用水水質監測監控力度。以農用地土壤污染問題突出區域為重點，加強周邊重點污染源風險評估和日常監管，探索農用地土壤污染風險預警機制。加強耕地周邊涉鎘等重金屬行業企業排查。
2.強化工業污染源頭防控
對涉及有毒有害物質可能造成土壤污染的新(改、擴)建項目，依法進行環境影響評價，提出并落實防腐蝕、防滲漏、防遺撒等土壤污染防治具體措施。
動態更新土壤污染重點監管單位名錄，將土壤污染防治責任和義務在土壤污染重點監管單位排污許可證中載明，全面落實有毒有害物質排放報告、污染隱患排查、土壤(地下水)自行監測和設施設備拆除等污染防治要求。鼓勵土壤污染重點監管單位因地制宜實施管道化、密閉化改造，重點區域防腐防滲改造，以及物料、污水管線架空建設和改造。研究建立地下水污染防治重點排污單位名錄，有序納入排污許可管理，加強防滲、地下水環境監測、執法檢查。
落實在產企業土壤污染風險管控、修復責任，以化工等行業企業為重點，鼓勵采用原位風險管控、修復技術，探索在產企業邊生產、邊管控的土壤污染風險防控模式。及時將注銷、撤銷排污許可證的土壤污染重點監管單位納入監管視野，依法督促開展土壤污染狀況調查。
(二)鞏固提升農用地分類管理
1. 深入推進農用地分類管理
應用第三次全國國土調查數據成果，根據土地利用變更、土壤和農產品協同監測結果等，動態調整耕地土壤環境質量類別。
開展林地土壤環境質量狀況調查與分類管理研究。
2. 落實農用地分類管理措施
嚴守耕地紅線，加強永久基本農田保護，完成將優先保護類耕地劃為基本農田的劃定工作，全面落實永久基本農田保護制度。深入推進高標準農田建設，開展耕地質量保護與提升行動，確保優先保護類耕地質量不下降。
實施以“農藝調控、替代種植、土壤改良”為主要模式的安全利用措施，加強土壤和農產品協同跟蹤監測與效果評估。鼓勵采取種植結構調整、退耕還林還濕等措施，加大嚴格管控類耕地用途管控力度，開展生態修復、風險管控與跟蹤監測評估。
嚴格執行安全利用類耕地上農產品抽檢制度，加大市場流通環節大米及米制品抽檢力度。糧食和儲備、食品安全、農業農村等部門，加強耕地土壤污染狀況和土壤環境質量類別劃定等方面的信息共享，推動在糧食收購、食品安全監管等環節的聯動把關。
3. 持續推進復墾農用地土壤環境管理
對擬開墾為耕地的未利用地和復墾土地，依法進行分類管理，保障新增耕地的土壤環境質量。原則上禁止曾用于生產、使用、貯存、回收、處置有毒有害物質的工礦用地復墾為種植食用農產品的耕地。
(三)有效保障建設用地安全利用
1. 強化部門信息共享和聯動監管
生態環境部門及時與規劃資源部門、住房城鄉建設管理部門共享疑似污染地塊、污染地塊的相關信息。規劃資源部門及時與生態環境部門共享編制和調整國土空間規劃、土地征收、收回、收購、出讓、劃撥以及用途變更為住宅、公共管理與公共服務、商服用地等活動中的地塊信息，共享土壤污染重點監管單位生產經營用地用途變更或土地使用權收回、轉讓信息。經濟信息化部門及時與生態環境部門共享工業企業關閉、合并、轉產、搬遷信息。規劃資源部門會同生態環境部門將疑似污染地塊、污染地塊空間信息疊加至國土空間規劃“一張圖”，進行動態更新。
2. 加強建設用地土壤污染狀況調查
用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的地塊，普查、詳查、監測和現場檢查表明有土壤污染風險的建設用地地塊，土壤污染重點監管單位生產經營用地用途變更或土地使用權收回、轉讓的地塊，以及經營性用地、工業用地變更為商服用地的地塊等，按要求開展土壤污染狀況調查。
鼓勵因地制宜提前開展土壤污染狀況調查，化解建設用地土壤污染風險管控和修復與土地開發進度之間的矛盾。各區規劃資源部門在土地征收、收回、收購以及轉讓、改變用途等環節，依法督促土地儲備機構開展土壤污染狀況調查。當事人依法將土壤污染狀況調查報告送交不動產登記機構的，由不動產登記機構在不動產登記簿中予以記載。
3. 優化建設用地規劃及準入管理
規劃資源部門在編制國土空間規劃等相關規劃時，充分考慮建設用地土壤污染的風險，合理確定其土地用途；加強對污染地塊、敏感目標周邊土地再開發利用的規劃論證和審批管理。從嚴管控農藥、化工等行業中的重度污染地塊規劃用途，確需開發利用的，鼓勵用于拓展生態空間。原則上，對可能存在土壤污染的區域，相關國土空間規劃編制過程中應當征詢同級生態環境部門意見。
涉及成片污染地塊分期分批開發，以及污染地塊周邊土地開發的，各級人民政府及規劃資源部門合理安排土地供應時序，防止污染土壤及其后續風險管控和修復影響周邊擬入住敏感人群。原則上住宅、公共管理與公共服務等敏感類用地應當后開發。
持續更新建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，并向社會公布。列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地；不得辦理土地征收、收回、收購、土地供應以及改變土地用途等手續。未依法完成土壤污染狀況調查和風險評估，以及未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，不得開工建設與風險管控和修復無關的項目。
4. 推進建設用地風險管控、修復
健全并落實風險管控、修復施工過程環境管理制度，明確土壤修復內容和技術要求。加強土壤治理修復材料和藥劑的安全管理。逐步建立污染土壤轉運聯單制度，防止轉運污染土壤非法處置。對暫不開發的污染地塊，實施土壤污染風險管控，防止污染擴散。嚴控農藥類等污染地塊風險管控和修復過程中產生的異味等二次污染。鼓勵利用衛星遙感、無人機、視頻監控等手段開展非現場檢查，監控污染地塊風險管控、修復與開發利用。進一步加強建設用地土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估等相關技術報告的評審把關，定期公開相關報告評審通過情況。強化土壤污染風險管控、修復項目施工，以及暫不開發利用地塊風險管控的信息公開。
鼓勵試點區探索建設土壤集中處置基地和“環境修復+開發建設”模式，緩解修復周期與開發時序矛盾，促進土壤資源化利用，助力城市更新和轉型發展。
5. 實施風險管控、修復地塊的后期環境監管
地塊治理修復后至供地前，土地儲備機構做好地塊環境管理，采取圍欄等方式，避免無關活動對土壤造成擾動。對修復后土壤中污染物含量未達到第一類用地篩選值的地塊以及實施風險管控的地塊，根據再開發利用不同環節，分類實施后期環境監管，保障用地安全。
(四)加強地下水環境保護與管理
1. 實施地下水污染防治分區管理
依據地下水污染防治分區，按照保護區、治理區、防控區落實地下水污染分區防治措施，形成地下水污染分區防控體系，實施地下水污染分區防控管理。
2. 持續開展地下水污染狀況調查評估
針對未達到水質目標要求的國考點位，有關區人民政府應抓緊編制地下水質量達標或保持方案，明確防治措施。逐步開展地下水地質背景調查，研究地下水超標因子背景值。
化學品生產企業、危險廢物處置場、垃圾填埋場等申領排污許可證時，載明地下水污染防滲和水質監測相關義務，采取防滲漏等措施，建設地下水水質監測井并進行監測。根據地下水潛在污染特征，科學設計監測井位置和深度，加強監測井建設質量控制和運行維護。根據國家要求，逐步推進化學品生產企業、危險廢物處置場、垃圾填埋場地下水環境狀況調查評估?；ゎ惡徒饘僦破奉惞I園區所在地生態環境部門制定工作計劃，開展園區地下水環境狀況調查評估。
3. 加強地下水資源環境管理
開展國家地下水監測相關工作，嚴格執行地下水取水許可管理制度，嚴控地下水開采，落實地下水管控指標，優化地下水應急供水深井建設。持續完善城鎮污水管網收集系統，加大老舊管道維修改造力度。
探索實施報廢井回填工作，防止地下水串層污染。
4. 推進地下水污染風險管控與治理
土壤污染狀況調查報告、風險管控、修復方案等應依法包括地下水相關內容，存在地下水污染的，要統籌推進土壤及地下水風險管控和修復。
根據化工園區等地下水環境狀況調查評估結果，逐步實施地下水污染風險管控，阻止污染擴散，加強風險管控后期環境監管。
(五)提升土壤及地下水環境監管能力
1. 健全監測網絡
充分結合水文地質條件，進一步優化整合形成“定位清晰、水土聯動、點位合理、功能齊全”的高水平土壤及地下水環境監測網絡。按照國家要求，完成國家土壤及地下水環境質量點位優化調整工作。啟動典型土壤污染狀況調查；定期開展土壤污染重點監管單位周邊土壤環境監測；研究污水集中處理設施和固廢處置設施周邊土壤環境質量監測；開展農用地土壤和農產品協同監測。督促化工類和金屬制品類工業園區等落實地下水自行監測要求；開展地下水污染防治重點排污單位周邊地下水環境監測。
2. 加強隊伍建設
建立完善土壤污染防治專業技術人才培養和引進機制，建設高素質、專業化、復合型人才干部隊伍。推動從業單位和從業人員提高水平和能力，逐步將執業情況納入信用系統，建立信用記錄。推動形成若干綜合實力雄厚的土壤治理修復龍頭企業，培育一批“專精特新”的中小企業。
3. 強化環境執法
圍繞耕地土壤環境保護、污染地塊安全利用需求，將土壤環境執法納入“雙隨機、一公開”范圍，持續開展土壤污染重點監管單位執法檢查，重點檢查隱患排查、自行監測、儲罐信息、設施設備構筑物拆除等情況。強化建設用地土壤污染風險管控和修復名錄地塊的執法監督，探索遙感、無人機巡查等科技手段在土壤環境執法中的應用。加強對從業單位的執法監管，依法查處篡改、偽造監測數據等弄虛作假的行為。
4. 深化科技創新
開展土壤污染成因源解析技術、土壤及地下水污染源頭控制與治理技術研究；研發受污染農用地污染成因甄別與安全利用技術，探索生態型治理技術在復墾土地上的應用；研發土壤及地下水綠色修復材料，提升治理修復過程中的藥劑安全性；研發土壤與地下水協同綠色低碳修復技術，推動場地治理修復智能化集成裝備研發及升級；針對氯代烴、六價鉻等遷移性強的污染物，比選和集成經濟合理、效果可達的技術，探索開展地下水污染修復試點；進一步完善土壤及地下水污染風險監測、預警、評估關鍵技術，構建綠色、安全的土壤污染風險管控和修復技術體系。加強各級土壤及地下水污染防治科技創新平臺建設，支持建設土壤及地下水污染運移模擬和修復技術實驗基地。
5. 推進信息化建設
建立跨部門、分層級的土壤及地下水環境監測數據共享機制；以“底數清、線索清、過程清、責任清、數據精準、實時動態”為標準，整合生態環境、農業農村、規劃資源、綠化市容、水務等部門的數據信息，形成土壤污染防治全市“一張圖”。科學構建土壤污染防治綜合監管平臺，聚焦重點工作動態、建設用地管理、農用地管理、重點監管單位、地下水管理、監測與環境質量、行業管理、問題處理等重點要素，提升土壤治理數字化能力，為深入打好污染防治攻堅戰提供有力技術保障。
四、保障措施
(一)加強組織領導，明確各方主體責任
各職能部門在各自職責范圍內對土壤及地下水污染防治工作實施監督管理。加強部門協同和分工協作，圍繞“統”的目標，形成“分”的合力。各區人民政府是實施本規劃的主體，切實落實目標任務和主要措施。實行目標責任制和考核評價制度，生態環境部門會同相關部門分階段進行調度評估。
(二)強化法規建設，健全標準規范體系
加快研究土壤污染防治領域法規和配套制度，研究土壤及地下水等風險管控指標體系，識別優先管控污染物及重點行業特征污染物，制修訂建設用地風險管控和修復系列技術規范，繼續完善土壤及地下水相關標準規范的建設，為土壤環境全過程監管提供政策支持。
(三)加大資金投入，拓展融資保障渠道
根據永久基本農田保護規定、受污染耕地安全利用和嚴格管控要求以及建設用地土壤污染防治需求，加大資金統籌力度，多渠道保障土壤污染防治重點領域資金投入。探索建立上海市土壤污染防治基金和多元化投融資機制。落實污染防治、環境保護有關稅收優惠政策規定，支持污染治理修復產業規范有序發展。
(四)加強宣傳教育，引導社會有效監督
充分利用電視、廣播、報刊、互聯網等媒體，結合“六五”環境日、世界土壤日等重要環保宣傳活動，宣傳普及土壤及地下水生態環境保護知識。增強公眾生態環境意識和責任意識。暢通公眾投訴舉報意見建議渠道，強化群眾對污染地塊風險管控和修復措施的監督。推進土壤及地下水生態環境保護融入黨政機關、學校、工廠、社區、農村等環境宣傳培訓工作，大力推廣綠色生產生活方式，形成全社會保護土壤及地下水的良好氛圍。
