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PPP已經很久沒有這樣火了。2023年以來，各地的PPP項目基本停擺，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，很多已定招標時間表的PPP項目也陷入僵局，社會各方都在密切關注著PPP政策的下一步動向。
如今，靴子落地。11月8日，國務院辦公廳轉發了國家發改委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）（下稱《指導意見》），對PPP工作的下一步規范提出明確指導意見。
《指導意見》的最大亮點，是針對前一階段PPP工作暴露出來的問題給出了新的“藥方”。例如，針對地方政府隱性債務高企的現象，《指導意見》規定，要聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。
而針對PPP實施過程中走樣，參與主體由民企逐漸演變為國企、央企為主的現象，《指導意見》也規定，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與PPP項目。
像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目這樣市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；而像污水處理、污水管網這樣公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上也不低于35%。
1 政策“打補丁” 首次明確發改委牽頭承擔PPP管理責任
首先，國家發改委、財政部為何聯手出臺這次的《指導意見》？很大程度上是為了解決之前實踐當中遇到的問題。
一上來，《指導意見》就開門見山地指出，政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。
因此，為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，現就規范實施政府和社會資本合作新機制提出如下指導意見。
E20研究院也發文指出，在過去一段時間的PPP實施中，出現了大規模純政府付費項目所帶來的地方政府隱債高企和重工程輕運營問題、‚民營企業參與意愿和參與度大幅下降的問題，以及PFI財務性管控思維泛化對原本成熟特許經營模式的“傷害”問題。這些問題，正是本次《指導意見》試圖解決的一些問題。
不過，在E20研究院看來，這次的《指導意見》還不能算是對特許經營制度的一次全面升級，而是為了應對PPP政策空窗期，出臺的以針對性、彌補性和操作性為主的“補丁”文件。對于一些長期性問題，如價費機制等，這次的《指導意見》還是沒有全面理順。
相比之前，這次《指導意見》的一個重要變化，就是首次明確PPP工作的主管部門。
眾所周知，之前PPP模式主要是由國家發改委和財政部兩大部門牽頭，但其中存在分工不明晰等問題。為此，2016年7月國務院常務會議曾經厘清了相關部門在PPP領域分工職責，財政部門統籌負責在公共服務領域的PPP改革工作，國家發改委則統籌負責基礎設施領域的PPP推進工作。
不過，在實踐當中，PPP管理仍存在一些職責不清晰等問題。為此，此次《指導意見》明確提出，要明確管理責任分工，由國家發改委牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。
此外，地方各級人民政府也要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構(以下簡稱項目實施機構)，負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門則要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。
財政方面，各級財政部門的職責是：嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。
總之，《指導意見》首次明確了由國家發改委牽頭承擔政府和社會資本合作管理責任，地方各級人民政府承擔主體責任，地方各級發改部門管項目，財政部門管預算。這樣一來，有助于解決之前分工不明確、職責不清晰的問題，理順PPP模式的工作機制。
2 聚焦“使用者付費” 防止新增隱性債務
除了首次明確由發改委牽頭承擔PPP管理責任，《指導意見》還針對前一階段PPP工作暴露的問題給出新的“藥方”。
其中之一，就是地方政府隱性債務問題。
在這方面，《指導意見》明確規定：PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。
除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
多位專家認為，《指導意見》之所以將回報機制聚焦于“使用者付費”上，一大目的就是為了防止新增隱性債務。
清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清表示，PPP新機制可以直接減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，造成隱性債務、代際不公平和不可持續。也可以減小社會資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關心地方政府財力和可持續性等問題。
“總而言之，PPP新機制有利于倒逼地方政府、社會資本、金融機構和咨詢機構等更關注PPP項目的市場需求、現金流和可持續性。”王守清說。
不過，這一規定也有可能對環保項目造成“誤傷”。E20研究院認為，如果嚴格按照文件指導思想，未收取垃圾處理費的地區所涉及固廢處理項目將不能采用PPP模式。再比如污水管網項目，根據文件要求，實際上也是不能操作的。
“文件整體思想還是希望能降負債，排除隱形債務風險，但如此以來會對需要市場化建設焚燒廠等固廢處理設施的實際需求形成誤傷。”E20研究院表示。
因此，E20研究院推測，新規中的這一要求在地方政府實際操作中可能難以真正落實。
3 優先選擇民營企業參與 固廢處理項目應由民企獨資或控股
此次PPP新機制要解決的第二大問題，就是“民營企業參與度低”的問題。眾所周知，PPP中的第二個“P”指的就是“Private”(私人資本)。但在以往的實踐中，由于融資成本的巨大差異，導致民營企業對PPP的參與度大幅降低，PPP很大程度上演變成了以大型國企、央企為主的游戲。
為此，本次《指導意見》明確要求：要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱清單，見附件)并動態調整。
市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。
對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。外商投資企業參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規定執行。
參考附件《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》，對于環保產業來講，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目屬于“應由民營企業獨資或控股的項目”，而污水處理項目、污水管網項目則屬于“民營企業股權占比原則上不低于35%的項目”。
“優先選擇民營企業參與，符合PPP的本意和國際慣例。”王守清說，“PPP新機制根據不同項目特點，提出三類項目動態清單，給民營企業留下了較大的項目空間，有利于民營企業的發展。”
不過，他也指出，由于民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上融資難、融資成本高等問題還沒有得到完全解決。地方政府出于對民企各方面的擔心，以及害怕自己擔責等原因，仍然偏好選擇央企，所以目前還不能過高期望民企會像2014年那樣“蜂擁而上”。
同時，PPP新機制雖然對民企的政策激勵最大，但央企還有存在很多項目機會的。而一些地方國企的角色則可能有點微妙，在政策紅利上不如民企，在實力上不如央企，所以迫切需要挖掘市場潛力，切實搞好項目運營。
E20研究院認為，對于市政污水、市政供水項目來講，《指導意見》要求民營企業股權占比原則上不低于35%，這一政策為具有投資能力的、且具有技術及裝備優勢的上市民營企業帶來利好，激活民企或外資的市場活力。
不過，“民營企業股權占比原則上不低于35%的項目”是否意味著以后新建城鎮供水項目市場化都必須有民營企業參與，且占股不低于35%？在E20研究院看來，這一規定應該被理解為“最大程度的鼓勵”，而不是“必須”。由于供水的特殊性，這樣的要求在落地上還是具有相當難度的。
此外，在固廢處理領域，全面強制由民營控股，也與當前市場狀況產生了一定的偏離，在實操性上有著相當大的難度。
E20研究院表示，生活垃圾焚燒市場目前優質項目趨于飽和，新建項目增速明顯放緩，市場下沉到縣域或偏遠地區，支付能力較差，更需要國企、央企承擔起責任來。在此情況下，過度鼓勵民營控股，未必有利于行業發展。
原標題：PPP新機制發布，垃圾固廢項目應由民企獨資或控股！
