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6月6日，水利部印發了《關于積極探索和規范推進黃河流域跨省區用水權交易的意見》(以下簡稱《意見》)，對當前和今后一個時期黃河流域跨省區用水權交易作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負責人對《意見》進行了解讀。
問：《意見》出臺的背景是什么？
答：推進用水權市場化交易，是促進水資源優化配置和節約集約利用的關鍵舉措。黨的十八大以來，習近平總書記多次對水權制度建設作出重要指示，要求推動建立水權制度，明確水權歸屬，培育水權交易市場，強調要積極探索和規范推進用水權交易，為建立用水權交易制度提供了根本遵循。近年來，水利部認真貫徹落實中央要求，在用水權改革方面進行了積極探索，用水權交易形式漸趨豐富、規模不斷擴大，中國水權交易所成立以來，累計成交單數約2.8萬單，交易水量超過60.5億立方米。
水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾，推進用水權交易是緩解黃河流域水資源供需矛盾、促進水資源優化配置和節約集約利用的重要舉措。2023年四川和寧夏開展了黃河流域第一單跨省區用水權交易，為開展跨省區用水權交易提供了重要借鑒，積累了經驗。2024年9月，習近平總書記主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，明確要求“積極探索和規范推進水權交易”。為深入貫徹習近平總書記關于水權制度建設重要指示精神，積極探索和規范推進黃河流域跨省區用水權交易，加快建設用水權交易制度體系，水利部經深入調查研究、充分征求意見、反復修改完善，制定印發了《意見》，作為當前和今后一個時期黃河流域跨省區用水權交易的指導性文件。
問：黃河流域跨省區用水權交易的總體考慮是什么？
答：積極探索和規范推進跨省區用水權交易，總的考慮是，全面貫徹黨的二十屆三中全會精神和黨中央決策部署，深入落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和關于治水重要論述精神，健全自然資源資產產權制度和管理制度體系，落實水資源剛性約束制度，加快推進用水權初始分配，積極培育用水權交易市場，健全用水權交易平臺，完善水資源監測體系，加強用水權交易市場監管。力爭用2—3年的時間，在黃河流域建成歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權交易制度體系，用水權改革促進水資源優化配置和節約集約利用的作用得到充分發揮，有力支撐黃河流域生態保護和高質量發展。
問：可開展跨省區交易的有哪些用水權？分別通過什么方式進行分配和明晰？
答：《意見》針對可進行跨省區交易的用水權，在已有規定基礎上，從三個方面進一步作出規范性要求。
一是細化明晰區域水權。《意見》明確，黃河水量分配方案和跨省支流水量分配方案批復的可用水量，作為相關省區在黃河流域的用水權利邊界；黃河年度水量調度計劃批復的可用水量，作為相關省區在黃河流域相應調水年度的用水權利邊界；調水工程相關批復文件規定的受水區可用水量，作為該區域取自該工程的用水權利邊界。《意見》強調，各省區應結合可用水量確定工作，將本省區的可用水量進一步細化分解至市縣和具體水源，建立用水權初始分配臺賬并動態更新。
二是嚴格核定取用水戶的取水權。《意見》明確，對依法納入取水許可管理的單位和個人(以下簡稱取用水戶)，從嚴核定許可水量，通過發放取水許可證明晰取用水戶的取水權。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳近期發布的《關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》要求，《意見》強調，在水資源嚴重短缺和超載地區探索實行用水權有償出讓，新增工業用水原則上應當在用水權交易市場有償取得。
三是明晰灌區和公共供水管網內用水戶的用水權。對灌區內的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權的水行政主管部門可通過發放用水權屬憑證，或由灌區管理單位下達用水指標、用水計劃等方式，根據灌區實際和計量條件，在灌區取水限額內，進一步明晰用水權。對公共供水管網，地方可根據需要，通過發放用水權屬憑證、下達用水指標或用水計劃等方式，進一步明晰管網內用水戶的用水權。
問：跨省區用水權交易具體有哪些形式？具體有什么要求？
答：《意見》主要從三個方面作出了具體要求。
一是鼓勵區域之間開展跨省區用水權交易。一方面，支持黃河流域縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位，對區域可用水量內的結余、預留或閑置水量開展省際間、跨省區市縣間的交易；另一方面，鼓勵黃河流域具備水量調度或調水條件的省區之間，針對年度水量調度計劃指標內的結余水量，在同一調水年度內開展用水權交易。取用水達到或超過年度水量調度計劃指標的地區除應急調度外，原則上應通過用水權交易滿足新增用水需求。交易雙方達成協議后，要將協議報黃河水利委員會和水利部備案，年度水量調度計劃需要調整的，要按規定程序變更。
為規范交易行為，守好生態安全底線，《意見》特別強調，下游省區向上游省區進行用水權轉讓的，只能分段(河源至河口鎮，河口鎮至桃花峪，桃花峪至入海口)實施，在黃河流域同一河段內進行，且應在交易前對交易可能產生的生態環境不利影響進行充分論證，經黃河水利委員會同意后方可開展交易。
二是支持取用水戶之間開展跨省區取水權交易。《意見》提出，取用水戶通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，鼓勵其在取水許可有效期和取水限額內有償轉讓相應的取水權。對依法納入取水許可管理的引調水工程等水資源配置工程管理單位，工程完全達效前取水許可指標暫時結余的，《意見》明確，可以在取水許可有效期和取水限額內，依托河流水系、供水工程、灌區渠系等，向其供水范圍外其他地區有需求的取用水戶轉讓相應的取水權。
三是創新跨省區用水權交易措施。鼓勵各地探索對區域、取用水戶、灌區和公共供水管網內用水戶節余或閑置的可用水量進行回購或收儲，在保障區域生活、農業、生態合理用水需求下開展跨省區用水權交易。鼓勵社會資本、金融機構通過參與節水供水工程建設運營、合同節水管理等方式，將節約下來的用水權開展跨省區用水權交易。因地制宜推進跨省區非常規水交易、水預算節余額度交易，以及具備利用黃河水、外調水、非常規水等多水源的省區之間通過用水權交易促進水源置換。大力支持各地探索開展用水權抵押、入股、信托等多種交易行為以及綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產品和服務，豐富和拓展水生態產品價值實現路徑。
為了強化對交易主體用水權利的保障，《意見》明確，跨省區交易期間，交易水量占轉讓區域或用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓區域用水總量控制指標和江河水量分配指標。
問：跨省區用水權交易應該通過什么平臺開展？有何具體要求？
答：為保障用水權交易安全、高效、規范、便捷開展，《意見》主要提出了兩個方面的工作考慮。
一是強化全國水權交易系統應用。充分發揮中國水權交易所作為國家用水權交易平臺的作用，優化平臺結構和功能設計，健全黃河流域、區域用水權交易平臺體系，建立公開、公平、公正的用水權交易運作機制，統一交易規則、技術標準、數據規范。完善全國水權交易系統功能，匯集、發布用水權供需信息，加強信息資源共享互認，形成黃河流域統一用水權交易信息網絡。
二是推進用水權相對集中交易。《意見》要求，黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門按照統一部署、分級應用的要求，引導各類交易主體充分應用全國水權交易系統開展交易。黃河流域跨省區、水資源超載地區的用水權交易，原則上在黃河流域水權交易電子大廳進行，鼓勵其他用水權交易在依托全國水權交易系統建立的區域水權交易電子大廳開展。灌溉用水等小額交易可通過全國水權交易系統APP便捷開展。
問：在用水權交易制度建設中，監測體系起到什么作用？有哪些重點工作考慮？
答：完善水資源監測體系，是用水權交易制度建設重要的基礎支撐。如果水資源監測體系不完善，缺乏科學、準確、客觀的監測和評估數據，用水權交易制度最終將成為“空中樓閣”。對此，《意見》主要從兩個方面作出了部署要求。
一是加快水資源監測體系建設。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要落實《全國水資源監測體系建設總體工作方案(2024—2027年)》和《取水計量技術導則》(GB/T 28714—2023)要求，加快推進水資源監測體系建設，應裝盡裝取水口取水計量設施，應設盡設河湖斷面監測站點，加密地下水監測站網。具體要求是，黃河干流和主要支流一級取退水口要做到取退水計量全覆蓋，規模以上的非農取水以及調水工程、5萬畝以上大中型灌區渠首取水口應安裝取水在線監測計量設施，并將在線計量數據全面接入全國取用水管理平臺。
二是強化用水權交易與水資源管理信息共享。國家用水權交易平臺，要強化全國水權交易系統與全國取用水管理平臺、黃河水量總調度中心等信息系統的互聯互通，實現取用水監測計量數據、超許可計劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權初始分配、用水權交易及抵押質押數據的匯集共享，打通用水權事前事中事后監管鏈條。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門，要加強監測計量數據歸集處理和分析應用，及時評估用水權交易及使用效果。
問：為維護良好市場秩序，應如何加強跨省區用水權交易監管？
答：市場監管是用水權交易制度建設鏈條的重要環節。《意見》提出了兩個方面措施。
一是實行用水權交易負面清單管理。在積極探索黃河流域跨省區用水權交易過程中，黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要切實加強水資源用途管制，逐步細化明確用水權交易負面清單并嚴格管理，規范用水權交易。為切實守好供水安全、糧食安全和生態安全底線。對不具備監測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農田灌溉合理用水和基本生態用水的，受讓方為國家產業政策限制類和淘汰類目錄內的建設項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的，禁止開展用水權交易。按照《中華人民共和國黃河保護法》的要求，《意見》強調，要嚴格管控從黃河流域向外流域進行用水權轉讓，嚴格管控因交易新增引黃灌溉用水量。
二是加強用水權交易日常監管。《意見》要求，黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門應加強用水權交易日常監管，重點對用水權交易水量的真實性、交易程序的規范性、交易是否屬于負面清單的情形、交易后雙方用水行為的合規性等進行監管，跟蹤評估用水權交易效果，對用水權交易弄虛作假、交易不規范等問題，應依法依規處理，并納入取用水領域信用評價。
《意見》明確，從黃河流域向外流域進行用水權轉讓的，因交易新增引黃灌溉用水量的，交易轉讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征得黃河水利委員會同意。跨省區用水權交易涉及黃河水利委員會直管河湖(河段)和直管工程的，交易轉讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征求黃河水利委員會意見，黃河水利委員會應當在10個工作日內書面答復。《意見》強調，對禁止或限制情形之外的用水權交易，要加大鼓勵支持力度，簡化行政管理程序，降低交易制度成本，穩定交易市場預期。積極培育市場中介服務組織，提供供需信息收集等服務，建立用水權交易第三方和生態環境影響評估及補償機制。
問：如何保障用水權交易制度建設工作順利推進？
答：跨省區交易涉及面廣，為加強組織保障，《意見》重點從三個方面提出了工作要求。
一是加強組織領導。切實把黃河流域用水權交易制度體系建設作為落實水資源剛性約束制度，促進水資源優化配置和節約集約利用的重要舉措，加強組織領導，落實工作責任，細化政策措施，積極探索和規范推進跨省區用水權交易。
二是加強溝通協作。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要加強溝通協調，密切工作聯系，加強信息共享，及時研究解決有關問題，協同推動黃河流域跨省區用水權交易。國家用水權交易平臺要做好用水權交易規則完善、系統應用、平臺體系建設等工作。
三是加強宣傳引導。及時公開用水權交易有關信息，加大宣傳報道力度，及時總結推廣經驗做法和典型案例，充分調動各地區、用水戶參與用水權交易的積極性，營造推進用水權交易的良好氛圍。
為了積極推動跨省區用水權交易，《意見》明確，黃河流域省內跨市縣之間開展的用水權交易以及其他流域開展的跨省區、省內跨市縣之間的用水權交易，也可參照《意見》執行。
原標題：政策解讀丨《水利部關于積極探索和規范推進黃河流域跨省區用水權交易的意見》(附全文)
