中國能源消費總量控制路徑
2013年1月7日至8日在北京召開的全國能源工作會議要求，全國能源系統(tǒng)要立足國內(nèi)、把握趨勢，推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，優(yōu)化能源結構，轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，不失時機推進能源體制改革，確保國家能源安全，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和民生改善提供*的動力，為全面建成小康社會提供堅強的能源保障。
這一表述沿用了十八大報告“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量”的提法。國家*能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋注意到，十八大報告是*文件當中*次將能源生產(chǎn)和消費的改革提高到這樣的高度，此前“十二五”規(guī)劃中的相應提法是“推動能源生產(chǎn)和利用方式變革”和“合理控制能源消費總量”，表述更為溫和。
此次全國能源工作會議提出“必須加快構建立足國內(nèi)的能源安全保障體系，把國家能源安全牢牢掌控在自己手中”。周伏秋向《瞭望》新聞周刊指出：“這體現(xiàn)了國家推進能源生產(chǎn)和消費革命的勇氣和魄力，能源消費總量控制工作要動真格，國家進行能源消費總量控制的決心已下。”
“這說明能源安全工作將被置于更重要的位置，在當前的能源形勢下這是有必要的。”*產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當中發(fā)揮了巨大作用的“命令—控制型”的政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟激勵政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。
“2020年能源需求總量
可能達到53億噸標準煤”
根據(jù)BP（BritishPetroleum，英國石油公司）2011年6月8日發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計回顧2011》數(shù)據(jù)，2010年中國一次能源消費總量超過美國，躍居世界*。
在此情況下，中國能源消費仍然保持著巨大的增量。根據(jù)國家*能源研究所副所長戴彥德提供給《瞭望》新聞周刊的數(shù)字，2012年是十年來中國經(jīng)濟增速zui低的一年，也是近年來能源供需關系zui為寬松的一年，但是能源消費總量的增長仍比2011年多出1.4億噸標準煤。2013年由于基礎建設投資的增加、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展、換屆效應、經(jīng)濟增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費總量的增速還要再加快。
十八大提出到2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，需要能源的大力支撐。根據(jù)戴彥德的預計，“十二五”、“十三五”期間我國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展階段，2020年前能源消費需求仍有可能保持2000年以來每年約2億噸標準煤的增速，預計到2020年能源需求總量有可能達到53億噸標準煤。“如果真的達到這個數(shù)，不但能源供應難以保障，環(huán)境也*，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。”戴彥德強調(diào)。
巨大且增長迅速的能源消費，使得中國的能源對外依存度迅速上升，一次能源全面進口。從2011年中國的一次能源消費結構來看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進口國以來，中國的石油對外依存度由當年的6%，一路攀升。
根據(jù)**公室2012年10月24日發(fā)表的《中國的能源政策（2012）》白皮書的數(shù)字，中國石油對外依存度已經(jīng)達到57%。2009年中國煤炭從凈出口國變成凈進口國，2011年超越日本成為zui大的煤炭進口國。2012年中國進口的煤炭為2.9億噸，為有史以來進口zui高，接近1980年全國煤炭消費量6.1億噸的一半。2006年中國成為天然氣凈進口國，2012年天然氣對外依存度接近1/3。
從來看，能源形勢也不容樂觀。以石油為例，2012年9月，中國戰(zhàn)略思想庫發(fā)表的《中國的能源安全與戰(zhàn)略選擇》一文指出，在進口來源上，中國的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進口占中國石油進口量的3/4。這個區(qū)域也是亞洲與歐洲的油源，隨著能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內(nèi)部各國之間的能源競爭也將趨于激化。
在以上三個地區(qū)當中，中東是亞洲的油庫。現(xiàn)在中東油氣在美國能源供應版圖中的重要地位正在逐步弱化。目前，美國本土的能源產(chǎn)出持續(xù)增長，“能源獨立”戰(zhàn)略一步步成形。這一變化將導致能源格局發(fā)生深刻變化，將對中國能源安全產(chǎn)生較大沖擊。美國力量如果撤出中東，中國面臨的一個zui重要問題就是油氣的通道安全問題。
政策糾結
十六大以后，*協(xié)調(diào)組織國家*能源研究所、*技術發(fā)展研究中心、中國環(huán)境規(guī)劃院、清華大學、煤炭信息研究院、中國石化石油勘探開發(fā)研究院、煤炭工業(yè)技術開發(fā)中心等單位共同進行了“中國能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”，該項目從2002年11月立項，2004年8月完成，形成了《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究報告》。
當時預計，到2020年中國一次能源的需求在25億到33億噸標準煤之間。但是，2010年中國的一次能源消費總量已經(jīng)達到32.5億噸，比預計的情況提前了10年。
當時報告提出的能源戰(zhàn)略是“保證供應、節(jié)能優(yōu)先、結構優(yōu)化、環(huán)境友好、市場推動”，目前離報告提出的時間已過去八年，當時總報告的執(zhí)筆人之一馮飛認為，當時提出的戰(zhàn)略當中，節(jié)能工作確實得到了的重視，取得了令矚目的成績，“十一五”期間在經(jīng)濟高速增長的情況下實現(xiàn)了萬元GDP能耗下降20%的目標，但是“結構優(yōu)化”和“市場推動”不盡如人意。2004年預計的能源消費需求提前10年實現(xiàn)，其中的重要原因就是重工業(yè)的發(fā)展超出了預期。
2010年10月中共十七屆五中全會召開，“合理控制能源消費總量”開始進入國家決策層視野。在此之前，國內(nèi)能源研究機構已對此項剛性的、強約束性的能源政策進行專題研究。但從該項新政提出伊始，各方的公開爭議與私下質(zhì)疑之聲從未平息，能源研究界的相關論爭曾經(jīng)達到白熱化的程度。兩年來，能源消費總量控制實施方案遲遲未能出臺。
糾結的關鍵點在于，能源是經(jīng)濟的血液，倘若嚴格控制能源消費總量，就意味著限制經(jīng)濟增長速度。目前，中國經(jīng)濟發(fā)展程度并不是很高，擺脫貧困的任務依然艱巨，全國各地發(fā)展不平衡，地方政府是強勢利益主體，同時也是各自轄區(qū)內(nèi)相關利益主體的代言人，在涉及地方發(fā)展權的問題上*可能輕易妥協(xié)，更何況在中國政績考核體系當中，GDP增速、投資規(guī)模和財政稅收等偏重反映經(jīng)濟數(shù)量和增長速度的指標才是核心。
轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟激勵政策為主
1月10日，與全國能源工作會議相距兩天，清華大學氣候政策研究中心撰寫的《中國低碳發(fā)展報告（2013）》藍皮書發(fā)布。自2010年開始，這已是中國的第三本低碳發(fā)展報告，它認為，中國低碳發(fā)展機制創(chuàng)新勢在必然。
“實際上，政府已經(jīng)在考慮和制定經(jīng)濟激勵性的政策。”馮飛說。
2011年底，*決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》作出修改，在現(xiàn)有資源稅從量定額計征基礎上增加從價定率的計征辦法，調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率。2012年底，《*關于深化電煤市場化改革的指導意見》正式發(fā)布，提出自2013年起取消電煤價格雙軌制，取消重點電煤合同，*將不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架。
2010年8月，國家*正式開展低碳試點工作，這是中國低碳發(fā)展政策和制度創(chuàng)新的關鍵途徑——分別確定了“五省八市”的低碳省區(qū)和低碳城市試點和“五市二省”的碳排放交易試點，為政策與制度創(chuàng)新探路。
馮飛認為，下一步應當在能源結構優(yōu)化、市場化改革上下功夫，應該著重考慮怎么在能源領域引入更多的市場競爭。控制能源消費總量與能源政策向以經(jīng)濟激勵政策為主轉(zhuǎn)向并不矛盾，控制能源消費總量是一個宏觀目標，經(jīng)濟激勵政策是用更加經(jīng)濟的手段去完成目標，zui大程度地調(diào)動大家的積極性，使得全社會經(jīng)濟成本更低。
“應當相信中國有這樣的智慧”，周伏秋向《瞭望》新聞周刊指出，盡管控制能源消費總量的政策表述當中去掉了“合理”二字，事實上，能源消費總量控制的方式也必須是科學、合理、有效和可操作的。
周伏秋認為，如果要進行總量控制，那么這種控制必須是“柔性的”。短期內(nèi)，應當作為地方政府工作層面的定性的考核，而非我國自2005年以來在節(jié)能工作當中實施的“問責制”。從長期來看，他的建議是，將能源消費的存量和增量分開，核定存量，合理控制增量，新增的項目必須是低能耗、低排放的項目，國家設定相應的技術標準，從而使中國經(jīng)濟取得更高質(zhì)量的增長。
能源消費總量控制實施的前提和必要條件之一，是能夠真確核算“十一五”末年，以及“十二五”各年度全社會、各地區(qū)、各類企業(yè)的能源消費量。但囿于核算基礎、核算方法、核算意愿、核算能力等諸多因素，這將是一項難以完成的繁雜任務，我國能源計量、統(tǒng)計基礎工作薄弱是一個客觀存在的現(xiàn)實。如何解決這個問題?周伏秋向《瞭望》新聞周刊指出，途徑就是從電力消費總量控制開始。因為在諸多品種的能源消費中，唯有電力消費數(shù)據(jù)zui為透明，可實現(xiàn)實時計量、實時監(jiān)測、及時反饋。同時，國家、地區(qū)、企業(yè)電耗與能耗之間存在相對穩(wěn)定的比例關系。“一次能源消費的總量控制和電力消費的總量控制的‘雙控制’思路，現(xiàn)在應當說已經(jīng)比較明晰了。”
