中國(guó)能源消費(fèi)總量控制路徑
2013年1月7日至8日在北京召開(kāi)的全國(guó)能源工作會(huì)議要求，全國(guó)能源系統(tǒng)要立足國(guó)內(nèi)、把握趨勢(shì)，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，不失時(shí)機(jī)推進(jìn)能源體制改革，確保國(guó)家能源安全，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和民生改善提供*的動(dòng)力，為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)的能源保障。
這一表述沿用了十八大報(bào)告“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量”的提法。國(guó)家*能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋注意到，十八大報(bào)告是*文件當(dāng)中*次將能源生產(chǎn)和消費(fèi)的改革提高到這樣的高度，此前“十二五”規(guī)劃中的相應(yīng)提法是“推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革”和“合理控制能源消費(fèi)總量”，表述更為溫和。
此次全國(guó)能源工作會(huì)議提出“必須加快構(gòu)建立足國(guó)內(nèi)的能源安全保障體系，把國(guó)家能源安全牢牢掌控在自己手中”。周伏秋向《瞭望》新聞周刊指出：“這體現(xiàn)了國(guó)家推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的勇氣和魄力，能源消費(fèi)總量控制工作要?jiǎng)诱娓瘢瑖?guó)家進(jìn)行能源消費(fèi)總量控制的決心已下。”
“這說(shuō)明能源安全工作將被置于更重要的位置，在當(dāng)前的能源形勢(shì)下這是有必要的。”*產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當(dāng)中發(fā)揮了巨大作用的“命令—控制型”的政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，一些市場(chǎng)化的、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的政策手段迎來(lái)了機(jī)遇期。
“2020年能源需求總量
可能達(dá)到53億噸標(biāo)準(zhǔn)煤”
根據(jù)BP（BritishPetroleum，英國(guó)石油公司）2011年6月8日發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計(jì)回顧2011》數(shù)據(jù)，2010年中國(guó)一次能源消費(fèi)總量超過(guò)美國(guó)，躍居世界*。
在此情況下，中國(guó)能源消費(fèi)仍然保持著巨大的增量。根據(jù)國(guó)家*能源研究所副所長(zhǎng)戴彥德提供給《瞭望》新聞周刊的數(shù)字，2012年是十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速zui低的一年，也是近年來(lái)能源供需關(guān)系z(mì)ui為寬松的一年，但是能源消費(fèi)總量的增長(zhǎng)仍比2011年多出1.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2013年由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的增加、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展、換屆效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費(fèi)總量的增速還要再加快。
十八大提出到2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，需要能源的大力支撐。根據(jù)戴彥德的預(yù)計(jì)，“十二五”、“十三五”期間我國(guó)仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，2020年前能源消費(fèi)需求仍有可能保持2000年以來(lái)每年約2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的增速，預(yù)計(jì)到2020年能源需求總量有可能達(dá)到53億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。“如果真的達(dá)到這個(gè)數(shù)，不但能源供應(yīng)難以保障，環(huán)境也*，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。”戴彥德強(qiáng)調(diào)。
巨大且增長(zhǎng)迅速的能源消費(fèi)，使得中國(guó)的能源對(duì)外依存度迅速上升，一次能源全面進(jìn)口。從2011年中國(guó)的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進(jìn)口國(guó)以來(lái)，中國(guó)的石油對(duì)外依存度由當(dāng)年的6%，一路攀升。
根據(jù)**公室2012年10月24日發(fā)表的《中國(guó)的能源政策（2012）》白皮書的數(shù)字，中國(guó)石油對(duì)外依存度已經(jīng)達(dá)到57%。2009年中國(guó)煤炭從凈出口國(guó)變成凈進(jìn)口國(guó)，2011年超越日本成為zui大的煤炭進(jìn)口國(guó)。2012年中國(guó)進(jìn)口的煤炭為2.9億噸，為有史以來(lái)進(jìn)口zui高，接近1980年全國(guó)煤炭消費(fèi)量6.1億噸的一半。2006年中國(guó)成為天然氣凈進(jìn)口國(guó)，2012年天然氣對(duì)外依存度接近1/3。
從來(lái)看，能源形勢(shì)也不容樂(lè)觀。以石油為例，2012年9月，中國(guó)戰(zhàn)略思想庫(kù)發(fā)表的《中國(guó)的能源安全與戰(zhàn)略選擇》一文指出，在進(jìn)口來(lái)源上，中國(guó)的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進(jìn)口占中國(guó)石油進(jìn)口量的3/4。這個(gè)區(qū)域也是亞洲與歐洲的油源，隨著能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競(jìng)爭(zhēng)將趨于激化，亞洲內(nèi)部各國(guó)之間的能源競(jìng)爭(zhēng)也將趨于激化。
在以上三個(gè)地區(qū)當(dāng)中，中東是亞洲的油庫(kù)。現(xiàn)在中東油氣在美國(guó)能源供應(yīng)版圖中的重要地位正在逐步弱化。目前，美國(guó)本土的能源產(chǎn)出持續(xù)增長(zhǎng)，“能源獨(dú)立”戰(zhàn)略一步步成形。這一變化將導(dǎo)致能源格局發(fā)生深刻變化，將對(duì)中國(guó)能源安全產(chǎn)生較大沖擊。美國(guó)力量如果撤出中東，中國(guó)面臨的一個(gè)zui重要問(wèn)題就是油氣的通道安全問(wèn)題。
政策糾結(jié)
十六大以后，*協(xié)調(diào)組織國(guó)家*能源研究所、*技術(shù)發(fā)展研究中心、中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院、清華大學(xué)、煤炭信息研究院、中國(guó)石化石油勘探開(kāi)發(fā)研究院、煤炭工業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)中心等單位共同進(jìn)行了“中國(guó)能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”，該項(xiàng)目從2002年11月立項(xiàng)，2004年8月完成，形成了《中國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究報(bào)告》。
當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)，到2020年中國(guó)一次能源的需求在25億到33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間。但是，2010年中國(guó)的一次能源消費(fèi)總量已經(jīng)達(dá)到32.5億噸，比預(yù)計(jì)的情況提前了10年。
當(dāng)時(shí)報(bào)告提出的能源戰(zhàn)略是“保證供應(yīng)、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境友好、市場(chǎng)推動(dòng)”，目前離報(bào)告提出的時(shí)間已過(guò)去八年，當(dāng)時(shí)總報(bào)告的執(zhí)筆人之一馮飛認(rèn)為，當(dāng)時(shí)提出的戰(zhàn)略當(dāng)中，節(jié)能工作確實(shí)得到了的重視，取得了令矚目的成績(jī)，“十一五”期間在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的情況下實(shí)現(xiàn)了萬(wàn)元GDP能耗下降20%的目標(biāo)，但是“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”和“市場(chǎng)推動(dòng)”不盡如人意。2004年預(yù)計(jì)的能源消費(fèi)需求提前10年實(shí)現(xiàn)，其中的重要原因就是重工業(yè)的發(fā)展超出了預(yù)期。
2010年10月中共十七屆五中全會(huì)召開(kāi)，“合理控制能源消費(fèi)總量”開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家決策層視野。在此之前，國(guó)內(nèi)能源研究機(jī)構(gòu)已對(duì)此項(xiàng)剛性的、強(qiáng)約束性的能源政策進(jìn)行專題研究。但從該項(xiàng)新政提出伊始，各方的公開(kāi)爭(zhēng)議與私下質(zhì)疑之聲從未平息，能源研究界的相關(guān)論爭(zhēng)曾經(jīng)達(dá)到白熱化的程度。兩年來(lái)，能源消費(fèi)總量控制實(shí)施方案遲遲未能出臺(tái)。
糾結(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)在于，能源是經(jīng)濟(jì)的血液，倘若嚴(yán)格控制能源消費(fèi)總量，就意味著限制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不是很高，擺脫貧困的任務(wù)依然艱巨，全國(guó)各地發(fā)展不平衡，地方政府是強(qiáng)勢(shì)利益主體，同時(shí)也是各自轄區(qū)內(nèi)相關(guān)利益主體的代言人，在涉及地方發(fā)展權(quán)的問(wèn)題上*可能輕易妥協(xié)，更何況在中國(guó)政績(jī)考核體系當(dāng)中，GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等偏重反映經(jīng)濟(jì)數(shù)量和增長(zhǎng)速度的指標(biāo)才是核心。
轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主
1月10日，與全國(guó)能源工作會(huì)議相距兩天，清華大學(xué)氣候政策研究中心撰寫的《中國(guó)低碳發(fā)展報(bào)告（2013）》藍(lán)皮書發(fā)布。自2010年開(kāi)始，這已是中國(guó)的第三本低碳發(fā)展報(bào)告，它認(rèn)為，中國(guó)低碳發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新勢(shì)在必然。
“實(shí)際上，政府已經(jīng)在考慮和制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的政策。”馮飛說(shuō)。
2011年底，*決定對(duì)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》作出修改，在現(xiàn)有資源稅從量定額計(jì)征基礎(chǔ)上增加從價(jià)定率的計(jì)征辦法，調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率。2012年底，《*關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布，提出自2013年起取消電煤價(jià)格雙軌制，取消重點(diǎn)電煤合同，*將不再下達(dá)年度跨省區(qū)煤炭鐵路運(yùn)力配置意向框架。
2010年8月，國(guó)家*正式開(kāi)展低碳試點(diǎn)工作，這是中國(guó)低碳發(fā)展政策和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵途徑——分別確定了“五省八市”的低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)和“五市二省”的碳排放交易試點(diǎn)，為政策與制度創(chuàng)新探路。
馮飛認(rèn)為，下一步應(yīng)當(dāng)在能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、市場(chǎng)化改革上下功夫，應(yīng)該著重考慮怎么在能源領(lǐng)域引入更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。控制能源消費(fèi)總量與能源政策向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主轉(zhuǎn)向并不矛盾，控制能源消費(fèi)總量是一個(gè)宏觀目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策是用更加經(jīng)濟(jì)的手段去完成目標(biāo)，zui大程度地調(diào)動(dòng)大家的積極性，使得全社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本更低。
“應(yīng)當(dāng)相信中國(guó)有這樣的智慧”，周伏秋向《瞭望》新聞周刊指出，盡管控制能源消費(fèi)總量的政策表述當(dāng)中去掉了“合理”二字，事實(shí)上，能源消費(fèi)總量控制的方式也必須是科學(xué)、合理、有效和可操作的。
周伏秋認(rèn)為，如果要進(jìn)行總量控制，那么這種控制必須是“柔性的”。短期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)作為地方政府工作層面的定性的考核，而非我國(guó)自2005年以來(lái)在節(jié)能工作當(dāng)中實(shí)施的“問(wèn)責(zé)制”。從長(zhǎng)期來(lái)看，他的建議是，將能源消費(fèi)的存量和增量分開(kāi)，核定存量，合理控制增量，新增的項(xiàng)目必須是低能耗、低排放的項(xiàng)目，國(guó)家設(shè)定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得更高質(zhì)量的增長(zhǎng)。
能源消費(fèi)總量控制實(shí)施的前提和必要條件之一，是能夠真確核算“十一五”末年，以及“十二五”各年度全社會(huì)、各地區(qū)、各類企業(yè)的能源消費(fèi)量。但囿于核算基礎(chǔ)、核算方法、核算意愿、核算能力等諸多因素，這將是一項(xiàng)難以完成的繁雜任務(wù)，我國(guó)能源計(jì)量、統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱是一個(gè)客觀存在的現(xiàn)實(shí)。如何解決這個(gè)問(wèn)題?周伏秋向《瞭望》新聞周刊指出，途徑就是從電力消費(fèi)總量控制開(kāi)始。因?yàn)樵谥T多品種的能源消費(fèi)中，唯有電力消費(fèi)數(shù)據(jù)zui為透明，可實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)計(jì)量、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、及時(shí)反饋。同時(shí)，國(guó)家、地區(qū)、企業(yè)電耗與能耗之間存在相對(duì)穩(wěn)定的比例關(guān)系。“一次能源消費(fèi)的總量控制和電力消費(fèi)的總量控制的‘雙控制’思路，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)說(shuō)已經(jīng)比較明晰了。”
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