【中國環(huán)保在線 環(huán)衛(wèi)清潔】近年來，環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步放開競爭性業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入，引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)行特許經(jīng)營，調(diào)整服務(wù)價(jià)格水平，培育價(jià)格形成機(jī)制，國有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)分拆和股權(quán)多元化，逐步改善政府管制。但是，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題，今后應(yīng)該重點(diǎn)研究和解決。　　
　　自20世紀(jì)80年代以來，世界發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家先后開始了對自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的改革進(jìn)程，我國的城市公用事業(yè)自20世紀(jì)90年代中期以來，也開始了以放松市場準(zhǔn)入和引入競爭為特征的改革。環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步放開競爭性業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入，引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)行特許經(jīng)營，調(diào)整服務(wù)價(jià)格水平，培育價(jià)格形成機(jī)制，國有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)分拆和股權(quán)多元化，逐步改善政府管制。但是，與此同時(shí)，也出現(xiàn)了民營化后供給增加不多、價(jià)格上漲很快、服務(wù)質(zhì)量沒有保障的問題，以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣中的合謀、特許經(jīng)營雙方缺乏承諾的問題等。
　　
　　本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京市環(huán)衛(wèi)行業(yè)生活垃圾處理的實(shí)際，即生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)高與財(cái)政約束低的特點(diǎn)，探討北京市生活垃圾處理的市場化改革與政府管制問題。
　　
　　一、市場化改革與政府管制的重點(diǎn)、現(xiàn)狀和問題
　　
　　城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化與政府管制包括引入競爭、價(jià)格管制、特許經(jīng)營、第三方管制等內(nèi)容，其中的重點(diǎn)主要有以下兩點(diǎn)。
　　
　　首先，要區(qū)分具體的業(yè)務(wù)。
　　
　　要區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，并實(shí)行區(qū)別對待的管制政策。一方面，對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)嚴(yán)格控制新企業(yè)的進(jìn)入，是只允許一家企業(yè)還是允許兩家及兩家以上企業(yè)經(jīng)營，需要考慮成本弱增性以及效率比較問題。當(dāng)某種業(yè)務(wù)的需求量超過了成本弱增的范圍時(shí)，就應(yīng)該允許兩家及兩家以上企業(yè)共同經(jīng)營，實(shí)行直接競爭。即使在成本弱增范圍內(nèi)，為了打破壟斷，對于成本弱增程度低的業(yè)務(wù)，也可以允許兩家及兩家以上企業(yè)實(shí)行寡頭競爭。
　　
　　另一方面，對于垃圾處理廠等非自然壟斷性業(yè)務(wù)政府應(yīng)降低進(jìn)入壁壘，允許多家新企業(yè)進(jìn)入，較充分地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，但政府仍然要控制進(jìn)入非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達(dá)到小經(jīng)濟(jì)規(guī)模，避免低水平的過度競爭。
　　
　　其次，要選擇競爭的方式。
　　
　　在采取保留一體化條件下是允許其他企業(yè)進(jìn)入還是采取在位壟斷者分拆的方式進(jìn)行競爭，需要考慮如何實(shí)現(xiàn)有效競爭問題。城市公用事業(yè)沉淀成本巨大，如果為了競爭重復(fù)建設(shè)，則社會(huì)成本高昂，浪費(fèi)極大。因此，應(yīng)在保留各種管網(wǎng)、軌道等業(yè)務(wù)部門的壟斷條件下，實(shí)行分拆競爭。所謂分拆競爭，就是把壟斷部門與垃圾處理廠、運(yùn)輸企業(yè)等競爭部門分割開，在垃圾處理廠、運(yùn)輸企業(yè)之間展開競爭。
　　
　　北京市城鄉(xiāng)生活垃圾處理體系包括收集、運(yùn)輸、處理三個(gè)環(huán)節(jié)，即生活垃圾處理主要是由居民放入指定的垃圾桶內(nèi)，社區(qū)保潔員按指定時(shí)間用手推車或腳踏車將垃圾送至垃圾收集樓，城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車將垃圾運(yùn)往垃圾中轉(zhuǎn)站，經(jīng)過分揀篩選處理后，再由城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車運(yùn)往垃圾處理場分別進(jìn)行填埋、堆肥、焚燒處理。
　　
　　在“十一五”期間，北京市以建設(shè)生態(tài)城市為目標(biāo)，大力推進(jìn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化；科學(xué)調(diào)整工藝比例，加快生活垃圾處理從以填埋為主的方式向資源綜合利用方式的轉(zhuǎn)變；將逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、技術(shù)先進(jìn)、資源得到有效利用的現(xiàn)代化垃圾治理體系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站7座，轉(zhuǎn)運(yùn)站數(shù)量達(dá)到12座；新建和改擴(kuò)建生活垃圾處理設(shè)施27座，生活垃圾處理廠（場）達(dá)到33座，具有日處理生活垃圾16530噸、餐廚垃圾1200噸的能力，其中，具有較好資源化、減量化效果的焚燒處理能力6000噸/日，綜合處理能力8000噸/日，原生垃圾直接衛(wèi)生填埋處理率下降至19.6%，垃圾通過焚燒、堆肥、填埋工藝處理的比例逐步趨于合理。
　　
　　近年來，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制取得了一定的進(jìn)展。一方面，放松了市場準(zhǔn)入，允許社會(huì)資本包括外資進(jìn)入，有幾個(gè)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采取了特許經(jīng)營方式。市屬環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位完成改制，先成立了四個(gè)環(huán)衛(wèi)公司，后組建成北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局改制為環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心。市政市容管理部門對垃圾處理費(fèi)用收取和垃圾處理經(jīng)濟(jì)費(fèi)用補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)范。
　　
　　另一方面，形成了市國資委管環(huán)衛(wèi)企業(yè)，市政管委管環(huán)衛(wèi)行業(yè)規(guī)劃、技術(shù)和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)度、管制，區(qū)縣政府管轄區(qū)內(nèi)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的格局；依照《北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，對采取特許經(jīng)營方式的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)、談判和管制；現(xiàn)有生活垃圾處理運(yùn)營和環(huán)衛(wèi)作業(yè)開始采取委托運(yùn)營、委托服務(wù)形式。
　　
　　但是，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制也存在一定的問題。一方面，生活垃圾處理的市場開放程度不夠，社會(huì)資本包括外資進(jìn)入水平有限，融資方式較少；生活垃圾處理的特許經(jīng)營項(xiàng)目少，特許經(jīng)營中存在合同不完善、合同簽訂后再談判等問題；垃圾處理價(jià)格形成機(jī)制不完整，垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低和收費(fèi)率不高，垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制有待完善；生活垃圾處理資產(chǎn)所有者主體和職能尚不明確；區(qū)縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位還保留事業(yè)單位性質(zhì)，沒有進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，市屬環(huán)衛(wèi)集團(tuán)的組建弱化了市場競爭等。另一方面，政府管制主體設(shè)計(jì)不到位，管制職能不明確；政府管制的法律法規(guī)不完善、不系統(tǒng)，垃圾處理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化；缺乏社會(huì)中介和居民參與政府管制的制度環(huán)境，政府管制過程不夠規(guī)范，管制效率有待進(jìn)一步提高。
　　
　　二、完善市場化中的政府管制制度和政策
　　
　　為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)城市及建立現(xiàn)代化垃圾治理體系的目標(biāo)，必須完善市場化中的政府管制制度和政策。首先，要進(jìn)一步加大開放市場、引入競爭的力度。由于生活垃圾處理行業(yè)沒有自然壟斷屬性，它的清掃、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理都屬于競爭性業(yè)務(wù)。因此，在城市公用事業(yè)中，生活垃圾處理行業(yè)的市場化程度應(yīng)該是較高的。
　　
　　但目前，北京市生活垃圾處理行業(yè)的市場開放程度還不夠，在城市公用事業(yè)六大產(chǎn)業(yè)中處于中等偏下水平。要轉(zhuǎn)變開放市場的財(cái)政約束觀念，事實(shí)數(shù)據(jù)表明，生活垃圾處理開放市場的根本原因并不是財(cái)政約束，全市財(cái)政收入平均增幅連續(xù)14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾處理定價(jià)機(jī)制、收費(fèi)制度及補(bǔ)貼政策。根據(jù)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營全過程所發(fā)生的費(fèi)用，按照市場機(jī)制形成生活垃圾處理的定價(jià)系統(tǒng)；在此基礎(chǔ)上，考慮到生活垃圾處理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，科學(xué)合理地建立生活垃圾處理收費(fèi)制度。再次，在市場化改革進(jìn)程中，一定要建立和完善政府管制制度。要從管制機(jī)構(gòu)設(shè)立、管制法規(guī)確定、管制有效運(yùn)行等方面，積極探索由社會(huì)中介和居民參與的政府管制模式。