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【中國環保在線 名家論談】2月6日，《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》審議通過，強調將流域作為管理單元，統籌上下游左右岸，理順權責，優化流域環境監管。這一方案的出臺有何重要意義？我國過去在流域生態監管和執法上存在哪些問題？流域生態監管“九龍治水”如何終結？對此，河海大學商學院副院長、博士生導師王慧敏教授接受了媒體采訪。
填補流域生態監管漏洞 河長制打通“后一公里”
背景：2月6日，主持召開中央全面深化改革領導小組第三十二次會議，審議通過了《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》(下稱《方案》)。
會議強調，按流域設置環境監管和行政執法機構，要遵循生態系統整體性系統性及其內在規律，將流域作為管理單元，統籌上下游左右岸，理順權責，優化流域環境監管和行政執法職能配置，實現流域環境保護統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，提高環境保護整體成效。
早在2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》就規定：開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，構建各流域內相關省級涉水部門參加、多形式的流域水環境保護協作機制和風險預警防控體系。
而2016年3月，國務院批轉的國家發展改革委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》中就有“制定按流域開展環境監管和行政執法試點方案”一項。
這一《方案》的出臺有何重要意義？我國過去在流域生態監管和執法上存在哪些問題？
河海大學商學院副院長、博士生導師王慧敏教授指出：我國傳統的環境監管、執法主要是以行政區劃為單元，容易造成地域分割，部門職責分散、交叉，統籌協調比較困難，某些地方生態環境保護、流域治理這方面的法律形同虛設。《方案》按流域設置環境監管和行政執法機構，有望改變過去“多龍治水”的流域環保監管執法體制。
王慧敏認為，《方案》提出“按流域設置環境監管和行政執法機構”主要是考慮到，流域是一個以水為核心的社會、經濟、自然、生態復合的完整系統；流域里的上下游、左右岸之間的內部聯系是比較緊密的，生態的關聯性很高。“過去，我國傳統的環境監管、執法主要是以行政區劃為單元，這種執法容易造成地域分割管理，部門職責分散、交叉，統籌協調比較困難，不太容易從水或自然生態的角度出發達到生態保護的目標。我國有《水法》，規定實行流域和區域相結合的管理，但到底怎么去結合，實際管理中存在著錯位、缺位或交叉的問題，流域管理機構的法律地位缺失，職權不清晰，導致流域和區域兩者之間的矛盾，生態保護不能真正落到實處，某些地方的生態環境保護、流域治理方面的法律形同虛設。”
在王慧敏看來，《方案》按流域設置環境監管和行政執法機構，按照水系的自然生態規律，由傳統的“多龍治水”向尊重水資源的自然特性的流域管理體制轉變，促使地方從僅僅考慮經濟效益大化到兼顧生態環境多目標的管理轉變，克服過去存在的諸多弊端，是我國水資源管理和生態保護的重大舉措。
目前還不知道該機構具體會如何設置，但2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》，規定：“探索開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，整合省級有關部門在水環境領域的行政處罰權，構建流域內相關省級部門參加、多種形式的流域水環境保護協作機制。加強跨區域跨部門水質信息溝通，構建流域上下游水量水質綜合監管系統、水環境綜合預警系統，建立上下游聯合交叉執法和突發性污染事故的水量水質綜合調度機制。”我們或許從中可以窺見一二。
王慧敏預測，流域環境監管和行政執法機構或將實行統一管理、垂直領導體制，以流域為單元，設置專門的、與地方不存在隸屬關系的機構，并把相關職能統一規劃、重新劃分。這樣做的優點是可以阻斷其他利益相關部門的干預，保障環保監管執法的嚴肅性、公正性、有效性，缺點則是垂直管理，缺乏監督。“為此，應建立監督機制，尤其是以公眾利益為本的公眾參與渠道，并完善相關程序細則，更多發揮環保組織的作用。”王慧敏指出。
王慧敏表示，要按流域設置環境監管和行政執法機構，中央和地方層面也要做相應配套安排。
王慧敏介紹，此前在我國的部分流域，實際上已經初步開展了以流域為單元的環境監管實踐。比如，為保護塔里木河，新疆維吾爾自治區 人大常委會通過了《塔里木河流域水資源管理條例》，明確規定：流域內水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，行政區域管理應當服從流域管理。自治區人民政府成立塔河流域水利委員會和塔河流域管理局，對塔河流域水資源實施統一管理。“當然，這個例子具有特殊性，主要是因為塔里木河流域生態脆弱。另外，甘肅省在石羊河、黑河流域都建立了相應的管理制度，原因也是這些流域生態非常脆弱，不得不加以保護，實行流域統一管理。”
然而，王慧敏指出，區域和流域相結合、區域服從于流域的原則在流域環境管理與生態保護的實踐中并未取得明顯成效，原因就是缺乏完善的行政執法管理體制，沒有擺脫“多龍治水”和條塊分割問題，因為“只是一個片區、一個點上去做，盡管措施上可能暫時有效，但往往多屬局部性、應急性的，缺乏整體性和長效性”。這次中央出臺《方案》有望推動我國在更大范圍、更多流域開展統一的環保監管與執法。
王慧敏還介紹，國外在這方面有不少成功經驗。例如，美國田納西河流域設立了田納西流域管理局，負責統一協調包括防洪、環保、發電、灌溉、航運、旅游等功能。澳大利亞的墨累-達令河流域也形成了聯邦-州-地方三級統一的管理體制，設有部級理事會、流域委員會和社區咨詢委員會，且在全過程特別注重公眾參與。
王慧敏認為，《方案》的出臺對于對新安江等流域上下游生態補償機制試點也有積極意義。她指出，流域生態補償機制試點是指在流域內對喪失發展機會的區域給予實物上的補償與政策上的優惠，主要由流域生態保護凈受益區對保護區致力于生態保護各方面投入進行分擔。但是，跨省流域生態補償涉及上下游，范圍廣，利益多元多層次，不同區域之間協商難度大，在補償范圍、標準、方式及移民安置、環境監測等方面都存在諸多矛盾，難以建立完善長效協調機制。
“生態補償是一個辦法，但要落實非常困難，面臨各地區、各部門的扯皮。《方案》提出設置流域環境監管和行政執法機構，有利于規避條塊分割和利益牽扯問題，強制理順了流域上下游各省之間生態環保關系，可以促進生態補償機制試點工作的開展。”
近兩年我國在積極推行河長制，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，規定：“全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省(自治區、直轄市)設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任……各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。”未來按流域設置的環境監管和行政執法機構與河長制如何協調？
王慧敏指出，河長制作為一種行政強制做法，其好處是有了責任人，原來有缺漏，跨部門協調比較難，但現在“首長說了算”，雖然表面上比較行政化，對權力高度依賴，但在短期也是“沒有辦法的辦法”，有了執行力，這樣分段管理、考核、問責，可以使區域內水環境得到改善，但不一定能根治。“如果不同區域各管一段，那么分界點環保協調問題解決不了，整體效果也難以顯現。
所以說，按流域環境監管和行政執法機構與河長制相輔相成，一方面，按流域設置環境監管和行政執法機構，對流域的環境保護進行統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，協調各河段河長的環境保護行動，提升整個流域的環境保護效率；另一方面，河長制可以有效落實環境保護責任，解決‘后一公里’問題，從而真正實現流域與區域管理有機結合。”王慧敏說。(記者 張蘭太)
原標題：王慧敏：流域生態監管“九龍治水”如何終結
