上海市生態(tài)環(huán)境局關于印發(fā)《上海市貫徹 〈關于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導意見〉 的實施方案》的通知

 

　　滬環(huán)執(zhí)法〔2022〕187號

 

　　各區(qū)生態(tài)環(huán)境局，上海自貿區(qū)管委會保稅區(qū)管理局、上海自貿區(qū)臨港新片區(qū)管委會，浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，市環(huán)境執(zhí)法總隊：
 

　　現(xiàn)將《上海市貫徹〈關于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導意見〉的實施方案》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
 

　　上海市生態(tài)環(huán)境局
 

　　2022年10月24日

 

　　上海市貫徹《關于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導意見》的實施方案

 

　　為貫徹落實生態(tài)環(huán)境部關于印發(fā)《關于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導意見》(環(huán)執(zhí)法〔2022〕23號)的通知要求，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質量，結合本市實際，制定本實施方案。
 

　　一、指導思想
 

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想及習近平法治思想，按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準治污、科學治污、依法治污，以固定污染源排污許可制為核心，創(chuàng)新執(zhí)法理念，加大執(zhí)法力度，優(yōu)化執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效能，構建企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管、社會共同監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅強保障。
 

　　二、工作目標
 

　　到2023年年底，完成排污許可證質量審核全覆蓋，深化排污限期整改“清零”工作，重點行業(yè)實施排污許可清單式執(zhí)法檢查，強化排污許可日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管“三監(jiān)聯(lián)動”，基本建成全市統(tǒng)一的固定污染源綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)，以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系基本形成。到2025年年底，排污許可清單式執(zhí)法檢查全覆蓋，排污許可執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化、信息化水平顯著提升，以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系全面建立。
 

　　三、主要任務
 

　　(一)健全環(huán)境管理制度，夯實排污單位主體責任
 

　　建立排污單位排污許可責任制，明確責任人和責任事項，督促排污單位依法持證排污、按證排污，確保事有人管、責有人負。健全企業(yè)環(huán)境管理制度，及時申請、取得、延續(xù)和變更排污許可證，完善污染防治措施，按時提交執(zhí)行報告，正常運行自動監(jiān)測設施，提高自行監(jiān)測質量。確保申報材料、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實、準確和完整，依法如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開信息，不得弄虛作假，自覺接受監(jiān)督。
 

　　(二)依法核發(fā)排污許可證，加強質量動態(tài)跟蹤監(jiān)管
 

　　根據(jù)《上海市排污許可管理實施細則》等規(guī)定，按照排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范等要求，采取非現(xiàn)場審查和現(xiàn)場核查相結合的方式，強化聯(lián)合審查機制，持續(xù)做好新增固定污染源及持證單位的排污許可證核發(fā)、變更、延續(xù)等工作，重點關注與污染物排放直接相關的生產設施、污染防治設施管控等內容。按照國家和本市排污許可證質量管理要求，2023年年底前完成全市既有排污許可證質量審核全覆蓋，并對每年首次申請、重新申請或變更的排污許可證滾動開展質量檢查。對發(fā)現(xiàn)的問題，分級分類處置，依法依規(guī)變更，動態(tài)跟蹤管理。落實生態(tài)環(huán)境部在滬排污許可制與環(huán)境影響評價制度銜接改革試點，實施“兩證合一”審批、優(yōu)化變更形式等試點內容，逐步推廣應用試點成果。
 

　　(三)建立綜合協(xié)調機制，深化排污限期整改“清零”
 

　　建立綜合監(jiān)管協(xié)調機制，明確部門職責，加強督查督辦，在排污限期整改通知書整改清零的基礎上，結合排污許可證全覆蓋質量審核工作，對含有整改要求的排污許可證進行排查，推進整改清零，原則上2023年年底前全部完成整改。根據(jù)整改事項的難易、緩急，采取上門服務、個性化幫扶等針對性措施，指導排污單位按要求全面完成整改，并定期對其整改進度進行監(jiān)督督促。建立限期整改排污單位臺賬，實施掛單銷號，定期報送整改進度。對短期內無法完成整改的，按要求充分研究后給出情況說明，提出整改計劃和整改期限，妥善解決影響排污許可證審批和管理的遺留問題。
 

　　(四)強化“一證式”監(jiān)管，有序開展清單式執(zhí)法檢查
 

　　針對不同行業(yè)的排污特點，以排污許可證載明事項為重點，探索建立清單式執(zhí)法檢查機制，完善固定污染源現(xiàn)場執(zhí)法檢查工作流程，提升排污許可執(zhí)法檢查的系統(tǒng)化、科學化、精細化水平。2022年年底前，編制造紙、煉鋼、電力生產、污水處理及其再生利用等重點行業(yè)排污許可執(zhí)法檢查清單，制定清單式執(zhí)法檢查工作指南，明確檢查方式、檢查流程、檢查要點等內容。在全市范圍開展重點行業(yè)排污許可清單式執(zhí)法檢查，重點檢查排放口規(guī)范化建設、污染物排放濃度和排放量、污染防治設施運行和維護、無組織排放控制等情況，抽查管理臺賬、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測、信息公開四項措施落實情況，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題依法分類查處。
 

　　(五)強化執(zhí)法監(jiān)測聯(lián)動，提高執(zhí)法取證效率水平
 

　　根據(jù)《上海市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測暫行規(guī)定》《關于進一步落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)測監(jiān)管要求的通知》等要求，進一步健全執(zhí)法和監(jiān)測機構協(xié)同聯(lián)動快速響應的工作機制。按照排污許可執(zhí)法監(jiān)管需求開展執(zhí)法監(jiān)測，確保執(zhí)法取證及時到位、數(shù)據(jù)準確、報告合法。加大排污單位污染物排放濃度、排放量以及停限產等特殊時段排放情況的抽測力度。開展排污單位自行監(jiān)測方案、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、自行監(jiān)測信息公開的監(jiān)督檢查。加快推動本市監(jiān)測平臺與固定污染源管理信息系統(tǒng)等信息化平臺的數(shù)據(jù)對接、信息共享，有效整合運用執(zhí)法監(jiān)測、自行監(jiān)測和在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，提升非現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題能力。強化社會化服務機構監(jiān)管，通過信用評價實行分級分類管理，鼓勵有資質、守規(guī)則、信用好的社會化服務機構參與執(zhí)法監(jiān)測工作。
 

　　(六)強化部門協(xié)作聯(lián)動，健全“三監(jiān)聯(lián)動”機制
 

　　落實生態(tài)環(huán)境部在滬“監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法”三監(jiān)聯(lián)動試點工作，按照《上海市固定污染源管理“三監(jiān)聯(lián)動”工作方案(試行)》要求，強化排污許可日常管理、監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)作聯(lián)動，提升監(jiān)管效率。加強信息共享、線索移交和通報反饋，構建發(fā)現(xiàn)問題、督促整改、問題銷號的排污許可執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動機制，實現(xiàn)固定污染源全周期監(jiān)管過程留痕，閉環(huán)管理。按規(guī)定將環(huán)境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關的主要內容載入排污許可證，有序推進污染物排放標準、排放量等許可事項和管理要求動態(tài)更新，嚴格按證執(zhí)法監(jiān)管。做好與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作銜接，明確賠償啟動的標準、條件和部門職責，推進信息共享和結果雙向應用。
 

　　(七)嚴懲環(huán)境違法行為，加大典型案件曝光力度
 

　　將排污許可證作為本市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的主要依據(jù)，加大對無證排污、未按證排污等違法行為的查處力度。對偷排偷放、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假和故意不正常運行污染防治設施等惡意違法行為，綜合運用停產整治、按日連續(xù)處罰、吊銷排污許可證等手段依法處理。情節(jié)嚴重的，經報有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。構成犯罪的，依法追究刑事責任。加大典型違法案件公開曝光力度，形成強大震懾。
 

　　(八)健全長效工作機制，加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接
 

　　推進落實《上海市生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)定》，建立健全長效工作機制，定期召開生態(tài)環(huán)境部門、公安機關、人民檢察院和人民法院聯(lián)席會議，完善排污許可執(zhí)法監(jiān)管線索通報、信息共享、案情通報、證據(jù)銜接、案件移送等生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，規(guī)范線索通報、涉案物品保管和委托鑒定等工作程序。強化日常協(xié)作，共享行業(yè)監(jiān)管等數(shù)據(jù)，探索運用大數(shù)據(jù)分析等手段開展線索排查、信息研判，共同打擊生態(tài)環(huán)境犯罪行為。加強對重大案件的聯(lián)合督辦工作，適時對重大案件進行聯(lián)合掛牌督辦，督促案件辦理。積極建設、規(guī)范使用行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，推進“兩法銜接”信息平臺與本市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通。
 

　　(九)深化“放管服”改革，完善隨機抽查監(jiān)管制度
 

　　根據(jù)本市生態(tài)環(huán)境“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作實施方案，將排污許可執(zhí)法檢查全部納入“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作范圍，采取現(xiàn)場檢查和遠程核查相結合的方式，對排污許可證及證后執(zhí)行情況進行隨機抽查。按照排污許可履職要求，根據(jù)執(zhí)法監(jiān)管力量、技術裝備和經費保障等情況統(tǒng)籌制定年度現(xiàn)場檢查計劃并按月細化落實。對存在生態(tài)環(huán)境違法問題、群眾反映強烈、環(huán)境風險高的排污單位，增加抽查頻次和執(zhí)法監(jiān)管力度。按照“誰檢查、誰錄入、誰公開”的原則，在隨機抽查任務完成后的20個工作日內，及時向社會公開檢查計劃、檢查結果，實現(xiàn)年度抽查結果100%公開。
 

　　(十)實施執(zhí)法正面清單，推進差異化執(zhí)法監(jiān)管
 

　　落實《上海市生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理辦法》，進一步加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法正面清單管理，綜合考慮排污單位環(huán)境管理水平、污染防治設施運行和維護情況、守法狀況等因素設定清單準入條件，結合日常監(jiān)督管理和掌握的環(huán)境風險隱患、生態(tài)環(huán)境行政處罰、環(huán)境犯罪等信息，優(yōu)先將治污水平高、環(huán)境管理規(guī)范、生態(tài)環(huán)境責任落實到位的排污單位納入清單。推動排污許可差異化執(zhí)法監(jiān)管，對守法排污單位減少現(xiàn)場檢查次數(shù)。將存在惡意偷排、篡改臺賬記錄、逃避監(jiān)管等行為的排污單位及時移出清單。
 

　　(十一)推行非現(xiàn)場監(jiān)管，提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管效能
 

　　將非現(xiàn)場監(jiān)管作為排污許可執(zhí)法監(jiān)管的重要方式，完善監(jiān)管程序，規(guī)范工作流程，落實責任要求，構建生態(tài)環(huán)境信息收集、傳輸、分析一體化的非現(xiàn)場執(zhí)法體系。完成本市固定污染源綜合監(jiān)管系統(tǒng)建設并上線運行，推動與移動執(zhí)法系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測信息平臺等生態(tài)環(huán)境內部平臺融合，不斷提升智慧監(jiān)管和監(jiān)管效能。建立健全數(shù)據(jù)采集、分析、預警、督辦、違法查處、問題整改等排污許可非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管機制。依托全國排污許可證管理信息平臺、上海企事業(yè)單位管理信息公開平臺和污染源自動在線監(jiān)控平臺開展遠程核查，提高執(zhí)法監(jiān)管效率。加強污染源自動監(jiān)控管理，推行視頻監(jiān)控、污染防治設施用水(電)監(jiān)控，開展污染物異常排放遠程識別、預警和督辦。
 

　　(十二)完善裁量基準規(guī)定，規(guī)范行使行政裁量權
 

　　根據(jù)《排污許可管理條例》相關規(guī)定，修訂完善長三角生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準，補充細化排污許可處罰幅度裁量表，進一步規(guī)范行使行政處罰裁量權。長三角一市三省生態(tài)環(huán)境部門及司法部門聯(lián)合發(fā)布《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》，對初次實施未依法填報排污許可登記表、環(huán)境管理臺賬記錄數(shù)據(jù)不全或未按規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報告等違法行為且危害后果輕微并及時改正的，依法可以不予行政處罰。
 

　　(十三)鼓勵社會公眾監(jiān)督，實施排污許可有獎舉報
 

　　落實《上海市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法》，將無證排污或者未按證排污、排污單位或第三方機構弄虛作假，非法排放法律法規(guī)禁止排放的污染物及以逃避監(jiān)管方式排放污染物等排污許可違法行為納入生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵范圍。嚴格執(zhí)行獎勵標準，對舉報重大生態(tài)環(huán)境違法行為、安全隱患和協(xié)助查處重大案件的，實施重獎。探索優(yōu)化獎勵發(fā)放方式、簡化發(fā)放流程，對舉報人信息嚴格保密。開展通俗易懂、覆蓋面廣、針對性強的舉報獎勵宣傳。
 

　　(十四)加強典型案例指導，積極發(fā)揮警示教育作用
 

　　建立健全排污許可典型案例收集、解析和發(fā)布機制，完善典型案例發(fā)布的業(yè)務審核、法律審核和集體審議決定制度。從執(zhí)法方式創(chuàng)新、執(zhí)法程序規(guī)范、文書說理明晰等方面，評比優(yōu)秀案件，并通過“排污許可違法典型案例”“E案E說”等形式，組織執(zhí)法人員學習。對典型案件總結中發(fā)現(xiàn)的問題，采用“一月一改” 的形式，要求相關環(huán)境執(zhí)法機構對標改正，不斷提升案件查辦水平。各區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應每月上報本區(qū)環(huán)境違法案件的查處情況，市局定期對全市行政處罰案件進行分析、總結，通過生態(tài)環(huán)境信息平臺進行發(fā)布，發(fā)揮典型案件引導、糾偏和宣傳的示范作用。
 

　　四、保障措施
 

　　(一)加強組織領導，落實部門監(jiān)管責任
 

　　按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管、誰負責”原則，市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應加強組織領導，提高站位、認清形勢、明確目標、壓實責任、狠抓工作，嚴格落實《排污許可管理條例》，依法履行排污許可監(jiān)督管理職責。每年開展排污許可證質量常態(tài)化抽查，鞏固提升全市排污許可證質量。加強事中事后監(jiān)管，強化排污許可證后管理，督促排污單位落實相關制度。
 

　　(二)推進互聯(lián)互通，加強技術平臺支撐
 

　　強化排污許可執(zhí)法監(jiān)管信息化建設，實行全員、全業(yè)務、全流程使用生態(tài)環(huán)境移動執(zhí)法系統(tǒng)查辦案件。加快固定污染源管理信息系統(tǒng)建設和完善，推進固定污染源管理與監(jiān)測、執(zhí)法和處罰等信息系統(tǒng)信息互聯(lián)互通。推動現(xiàn)場監(jiān)測移動端、移動執(zhí)法系統(tǒng)等在固定污染源監(jiān)管中的全覆蓋應用，充分依托固定污染源管理信息系統(tǒng)，提升排污許可執(zhí)法監(jiān)管信息化水平和監(jiān)管效率。推進隨機抽查監(jiān)管工作與非現(xiàn)場執(zhí)法、大數(shù)據(jù)分析、云計算等技術手段的深度融合。
 

　　(三)提升規(guī)范化水平，加快隊伍裝備建設
 

　　按照機構規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化的要求開展執(zhí)法機構規(guī)范化建設。加強對執(zhí)法人員的培訓等工作，逐步提升基層執(zhí)法人員“依證執(zhí)法”能力。探索建立辦案立功受獎激勵機制。將排污許可執(zhí)法監(jiān)管經費列入本級預算，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法用車納入執(zhí)法執(zhí)勤車輛序列，逐步配齊配全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法用車、執(zhí)法調查取證設備，根據(jù)實際情況加快配備無人機(船)等高科技執(zhí)法裝備。全面落實執(zhí)法責任制，規(guī)范排污許可執(zhí)法程序，健全內部約束和外部監(jiān)督機制，建立插手干預監(jiān)督執(zhí)法記錄制度，明確并嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員行為規(guī)范和紀律要求，對失職瀆職、以權謀私、包庇縱容等違法違規(guī)行為嚴肅查處。
 

　　(四)強化信用監(jiān)管，實施差異化執(zhí)法檢查
 

　　建立排污許可守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。按照《上海市企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境信用評價管理辦法(試行)》開展生態(tài)環(huán)境信用評價，將申領排污許可證的排污單位納入環(huán)保信用評價制度，加強環(huán)保信用信息歸集共享，強化評價結果應用，實施分級分類監(jiān)管，將信用評價結果與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法正面清單及時銜接。推行非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管方式，對誠信守法企業(yè)“無事不擾”，對失信違法企業(yè)“無處不在”。
 

　　(五)鼓勵公眾參與，加強執(zhí)法普法宣傳
 

　　依法主動公開排污許可核發(fā)和執(zhí)法監(jiān)管信息，接受社會監(jiān)督，積極聽取有關方面意見建議。搭建公眾參與和溝通平臺，完善政府、企業(yè)、公眾三方對話機制，開辟有效的意見交流和投訴渠道。對公眾反映的排污許可等生態(tài)環(huán)境問題，積極調查處理并反饋信息。充分發(fā)揮新媒體作用，及時解讀相關政策，為公眾解疑釋惑，支持新聞媒體進行輿論監(jiān)督。按照“誰執(zhí)法、誰普法”原則，深入推進排污許可普法長效機制的落實。突出現(xiàn)場檢查過程中的普法宣傳，推行全程說理式執(zhí)法，推廣說理式執(zhí)法文書。組織“送法入企”活動，舉辦普法培訓，開展執(zhí)法幫扶，營造良好的排污許可守法環(huán)境。