在歷次EOD項(xiàng)目試點(diǎn)，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南(試行)》中，都有著類似于“項(xiàng)目實(shí)施必須嚴(yán)格依法依規(guī)，嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求，地方政府隱性債是EOD項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個(gè)途徑具有很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　但是在EOD項(xiàng)目開(kāi)展中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)政府與社會(huì)資本出資、融資的動(dòng)作，什么樣的行為會(huì)被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)？
 

　　本系列文章將深入研究隱性債，為您展開(kāi)隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，具體分為四篇：
 

　　隱性債的起源
 

　　隱性債的政策導(dǎo)向
 

　　隱性債的界定
 

　　EOD項(xiàng)目策劃如何規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)
 

　　當(dāng)我們?cè)谥v隱性債的時(shí)候，說(shuō)的都是地方政府的隱性債，而不會(huì)說(shuō)是中央政府的隱性債。地方政府以各種方式發(fā)放隱性債，根本目的是填補(bǔ)花錢的空缺，如果地方政府并不缺錢花，也就不存在隱性債的問(wèn)題了。
 

　　所以，要弄清楚出現(xiàn)隱性債的歷史脈絡(luò)，就要從地方政府、中央政府的財(cái)政收支關(guān)系變化開(kāi)始說(shuō)起。
 

　　中央與地方的財(cái)政關(guān)系演變
 

　　從新中國(guó)成立以來(lái)，地方政府與中央政府的財(cái)政收支制度發(fā)展，通常分為三個(gè)階段，分別以改革開(kāi)放和1994年分稅制改革作為分界線，從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放為一個(gè)階段，改革開(kāi)放到1994年為一個(gè)階段，1994年至今為一個(gè)階段。
 

　　階段一：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期
 

　　新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，參照蘇聯(lián)及東歐國(guó)家的財(cái)稅體制，逐步建立起我國(guó)的財(cái)稅體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，那一時(shí)期的GDP幾乎全部來(lái)源于國(guó)有和集體所有制經(jīng)濟(jì)部門，財(cái)政的出和入都與國(guó)有部門聯(lián)系緊密：
 

　　財(cái)政收入主要來(lái)自國(guó)有部門——全國(guó)財(cái)政收入的85%以上來(lái)自于國(guó)有部門繳款；財(cái)政支出主要投向國(guó)有部門——全國(guó)財(cái)政支出的85%以上用于國(guó)有部門。財(cái)政政策在國(guó)有和非國(guó)有部門也有所區(qū)別。
 

　　當(dāng)時(shí)的財(cái)政體系體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)，一是國(guó)有制財(cái)政，即財(cái)政收支活動(dòng)主要在國(guó)有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成；二是城市財(cái)政，即財(cái)政收支活動(dòng)主要在城市區(qū)域完成；三是生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政，即財(cái)政支出活動(dòng)主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行。
 

　　與此同時(shí)，中央與地方政府之間是“大鍋飯”式的財(cái)政收支體系。1950年2月全國(guó)財(cái)政會(huì)議后，我國(guó)建立了嚴(yán)格實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，從1953年開(kāi)始建立中央、省、縣三級(jí)預(yù)算制度，1954年進(jìn)一步實(shí)行預(yù)算收入分成辦法，將國(guó)家預(yù)算收入分為固定收入、固定分成收人和調(diào)劑收入三類。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政預(yù)算管理體制的基本指導(dǎo)思想是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”。在處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)的主要是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因而這種財(cái)政預(yù)算體制的實(shí)質(zhì)就是高度統(tǒng)一，統(tǒng)收統(tǒng)支。雖然在這一時(shí)期內(nèi)，財(cái)稅政策發(fā)生過(guò)多次調(diào)整，但是整個(gè)的基本思想并未發(fā)生變化。
 

　　階段二：改革開(kāi)放到1994年
 

　　黨的十一屆三中全會(huì)結(jié)束了1976年10月以來(lái)黨的工作在徘徊中前進(jìn)的局面，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的時(shí)代，黨和國(guó)家的工作著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政仍陷于困境：1979年財(cái)政赤字高達(dá)135.41億元，為新中國(guó)成立以來(lái)最高，占財(cái)政收入的比重高達(dá)11.81%，1980年財(cái)政赤字仍為68.9億元。擴(kuò)權(quán)讓利、增強(qiáng)企業(yè)活力、提高經(jīng)濟(jì)效益、培植財(cái)源是當(dāng)時(shí)改革的主要思路。
 

　　(1)財(cái)政包干制的初步實(shí)施
 

　　在改革整體思路的指引下，1980年2月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，明確劃分了中央財(cái)政與地方財(cái)政的不同收支范圍，中央與地方“分灶吃飯”的格局初步形成，財(cái)政“大鍋飯”的時(shí)代也畫(huà)上了句號(hào)。
 

　　這一體制的特點(diǎn)是按照預(yù)先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間分配收入。這是對(duì)高度集中的財(cái)政體制的一種調(diào)整，體現(xiàn)的同樣是放權(quán)讓利的改革思路。它將中央政府一部分財(cái)政收支決策權(quán)下放給各級(jí)地方政府，由吃“大鍋飯”改為“分灶吃飯”，“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃下，各過(guò)各的日子”。由此，省、地、縣等地區(qū)組織成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，擁有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度性動(dòng)力和能力，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。
 

　　“劃分收支，分級(jí)包干”更具體的內(nèi)容包括：(1)將財(cái)政收入劃分固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類；(2)支出按隸屬關(guān)系加以劃分，中央負(fù)擔(dān)中央投資、地質(zhì)勘探、援外支出、國(guó)家物資儲(chǔ)備等，地方支出包括地方投資、事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、行政管理費(fèi)等；(3)在中央與地方預(yù)算結(jié)算關(guān)系上，地方財(cái)政支出先與固定收入和固定比例分成收入相抵，結(jié)余上解中央，不足由調(diào)劑收入分成解決，還不足的由中央給予定額補(bǔ)助；(4)地方上解收入比例、調(diào)劑收入分成比例、定額補(bǔ)助比例基數(shù)確定后原則上五年不變。
 

　　從全國(guó)層面看，包干模式經(jīng)歷了總額分成到增收分成，再到超收分成。從區(qū)域差別來(lái)看，涵蓋了總額分成、分級(jí)包干、財(cái)政包干、比例包干、民族自治、定額上繳、定額補(bǔ)助。從包干期限來(lái)看，從一年一定、三年不變、四年一定到五年一變。
 

　　(2)國(guó)有企業(yè)的財(cái)稅改革
 

　　同時(shí)期內(nèi)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的稅收制度也發(fā)生了較大變化。早期國(guó)營(yíng)企業(yè)一直采用“利潤(rùn)上繳”的方法，即企業(yè)把全部的收入上繳國(guó)家，而企業(yè)所需要的資金，則由國(guó)家預(yù)算層層下?lián)堋Ｓ捎谄髽I(yè)缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，又沒(méi)有自主支配的財(cái)力，發(fā)展生產(chǎn)、改善經(jīng)營(yíng)的積極性不高。為了改變這一局面，1983年和1985年分兩步實(shí)施了“利改稅”改革，1983年的第一步是將將國(guó)營(yíng)企業(yè)上繳財(cái)政利潤(rùn)中的一部分以所得稅的形式納入國(guó)家預(yù)算收入，另一部分則仍以利潤(rùn)形式上繳，“利”與“稅”并存；1985年的第二步從利稅并存過(guò)渡到完全以稅代利，稅后利潤(rùn)全部留給企業(yè)按規(guī)定自行使用。在“利改稅”改革后，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始正式告別以國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)為主要收入源的計(jì)劃財(cái)政體制。
 

　　(3)劃分收支、分級(jí)包干財(cái)政預(yù)算體系的逐步調(diào)整
 

　　在財(cái)政包干制實(shí)行過(guò)程中，我國(guó)財(cái)稅政策也根據(jù)實(shí)際情況發(fā)生過(guò)數(shù)次調(diào)整。
 

　　1980年實(shí)行的政策給予了地方相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)力，但中央財(cái)政增收不多，支出負(fù)擔(dān)過(guò)重，有時(shí)不得不向地方借錢度日，為改變這種狀況，1982年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》對(duì)財(cái)政預(yù)算體制作了一些改進(jìn)，調(diào)整了一些省市的包干比例，將煙酒工商稅劃歸中央。
 

　　利改稅實(shí)施后，我國(guó)財(cái)稅政策又發(fā)生了“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”等變化，但“分灶吃飯”財(cái)政體制在收支范圍的劃分上，沒(méi)有走出按行政隸屬關(guān)系劃分的傳統(tǒng)思路。1988年財(cái)政包干制的實(shí)行，使放權(quán)讓利改革的激勵(lì)效應(yīng)達(dá)到最大化。然而，地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與全國(guó)范圍的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身是“一枚硬幣的兩面”，各地在財(cái)政包干制下出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快對(duì)全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了沖擊。在財(cái)政包干制下，地方政府為了完成包干任務(wù)和維持地方年年增長(zhǎng)的必需支出，企業(yè)為了完成承包任務(wù)和爭(zhēng)取盡可能多留利，都依賴生產(chǎn)高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重復(fù)建設(shè)，企業(yè)從產(chǎn)品漲價(jià)收入中得到了一定的好處，而國(guó)家的財(cái)政收入?yún)s沒(méi)有相應(yīng)的增加。
 

　　更嚴(yán)重的是，在財(cái)政包干制的實(shí)行下，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重不斷下降，1993年財(cái)政收入占GDP的比重為12.31%(見(jiàn)圖 1)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為22%，導(dǎo)致財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政非常困難，預(yù)算平衡壓力加大。這促使了進(jìn)一步的財(cái)稅改革。

　　階段三：分稅制改革伊始至今
 

　　鄧小平1992年視察南方發(fā)表重要談話，提出加快改革開(kāi)放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思想，同年10月召開(kāi)的黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。針對(duì)當(dāng)時(shí)財(cái)政預(yù)算管理體制與財(cái)政運(yùn)行機(jī)制同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間存在的一系列不協(xié)調(diào)問(wèn)題和無(wú)序現(xiàn)象，我國(guó)于1994年啟動(dòng)了全國(guó)財(cái)政改革與制度創(chuàng)新的新進(jìn)程，并提出建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的財(cái)政預(yù)算管理體制與財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，分稅制改革也開(kāi)展起來(lái)。
 

　　分稅制也即建立分級(jí)分稅預(yù)算體制，分級(jí)分稅預(yù)算體制是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家普遍推行的一種處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的制度，其主要特征在于規(guī)范化、法制化和體制的相對(duì)穩(wěn)定性。
 

　　我國(guó)的分稅制財(cái)政預(yù)算體制是以各級(jí)政權(quán)之間事權(quán)劃分結(jié)構(gòu)為依據(jù)，根據(jù)不同稅種的特性，將其分別劃歸不同預(yù)算級(jí)次，確定各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的財(cái)政預(yù)算管理體制。其主要內(nèi)容是：(1)按照中央與地方政府的事權(quán)劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的支出。(2)根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入，分中央稅、地方稅和共享稅三種形式，在征收體系上，分別由國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局組織征收。(3)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還制度，為保持原有地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革目標(biāo)，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收以1993年為基數(shù)實(shí)行返還。(4)原體制中央補(bǔ)助、地方上解、結(jié)算補(bǔ)助等事項(xiàng)保持原有分配格局，由中央給地方以專款的形式進(jìn)行補(bǔ)助，實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。
 

　　1994年的財(cái)政預(yù)算體制改革突破了“放權(quán)讓利”傳統(tǒng)改革思路，對(duì)地方財(cái)政包干制徹底否定。分稅制改革后，財(cái)政收入占GDP的比重也逐步提升，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重快速恢復(fù)并基本穩(wěn)定在50%左右，中央財(cái)政掌握了更大的主動(dòng)權(quán)和調(diào)控余地。
 

　　在分稅制改革后，我國(guó)的財(cái)稅制度還經(jīng)歷了多次改革和調(diào)整，例如2000年部門預(yù)算改革、2001年國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、2003年持續(xù)深化財(cái)政支出績(jī)效管理等，但一直都是以分稅制財(cái)政預(yù)算體制為基礎(chǔ)實(shí)施的。
 

　　與分稅制同時(shí)出臺(tái)的，是1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《預(yù)算法》，其中第28條為：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在《預(yù)算法》的限制下，地方政府可支配的資金來(lái)源就只有地方各類財(cái)政收入、中央轉(zhuǎn)移支付等渠道，債務(wù)渠道成為了“地下渠道”。
 

　　財(cái)政收支矛盾演變
 

　　改革開(kāi)放以及分稅制改革使得地方政府需要自行控制財(cái)政收支，但是這并不能成為隱形債務(wù)出現(xiàn)的理由，真正的原因是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體系下的地方政府愈演愈烈的財(cái)政收支矛盾。
 

　　地方政府融資渠道不暢并不是隱性債務(wù)出現(xiàn)的充分必要條件，債務(wù)渠道只有在地方政府“入不敷出”的時(shí)候才會(huì)啟用，但地方政府一方面財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，花錢的地方本就多，另一方面又有著很強(qiáng)的投資沖動(dòng)，做大預(yù)算的動(dòng)力持續(xù)存在，最終使得地方政府債成為重要的融資渠道之一。
 

　　財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配
 

　　據(jù)有關(guān)研究報(bào)告，中央級(jí)、地方級(jí)財(cái)政的實(shí)際事權(quán)可以通過(guò)其公共財(cái)政支出分別得以體現(xiàn)。財(cái)權(quán)的實(shí)際分配情況則相對(duì)復(fù)雜。地方級(jí)財(cái)政的實(shí)際財(cái)權(quán)應(yīng)該是其能夠自主支配的財(cái)政收入，反映在我國(guó)的財(cái)政體制中，主要包括地方本級(jí)收入、稅收返還、均衡性轉(zhuǎn)移支付、定額補(bǔ)助等。相應(yīng)地，中央級(jí)財(cái)政的實(shí)際財(cái)權(quán)就是中央公共財(cái)政收入減去稅收返還、均衡性轉(zhuǎn)移支付、定額補(bǔ)助后的余額。地方和中央的財(cái)權(quán)、事權(quán)體現(xiàn)如下：

　　從圖2可見(jiàn)，分稅制改革以來(lái)我國(guó)中央、地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配現(xiàn)象日益嚴(yán)重，突出的表現(xiàn)是中央政府的事權(quán)比重逐年下降，同時(shí)地方政府的財(cái)權(quán)比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府負(fù)擔(dān)的事權(quán)責(zé)任高達(dá)85%，而相應(yīng)獲得的財(cái)權(quán)僅有62%；中央政府獲得的財(cái)權(quán)為38%，但直接承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任僅為15%。
 

　　造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，包括：(1)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的增長(zhǎng)性強(qiáng)的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，地方政府的財(cái)權(quán)因此逐步縮小，而且我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付大都采取有條件補(bǔ)助的方式，使地方政府無(wú)法真正地自主支配轉(zhuǎn)移支付資金，從而無(wú)法有效地?cái)U(kuò)充地方財(cái)權(quán)；(2)我國(guó)對(duì)屬于中央、地方政府的共有事權(quán)，在政府間應(yīng)當(dāng)怎樣承擔(dān)以及承擔(dān)多大比例支出責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行中發(fā)生錯(cuò)位，實(shí)際上由地方政府長(zhǎng)期承擔(dān)了共有事權(quán)的主要支出責(zé)任，比如義務(wù)教育等支出；(3)分稅制改革后，政府間財(cái)政體制沒(méi)有及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，對(duì)一些新出現(xiàn)或原來(lái)劃分不清晰的事權(quán)在政府間進(jìn)行重新劃分，增加了地方政府支出責(zé)任；(4)政府間財(cái)政關(guān)系缺乏法律依據(jù)，地方政府的支出責(zé)任經(jīng)常受到中央政府政策的改變而不斷擴(kuò)大。“中央出政策，地方出錢”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。
 

　　事權(quán)大而財(cái)權(quán)小，先天性的造成了地方財(cái)政收入難以完全覆蓋財(cái)政支出的局面。
 

　　地方政府具有很強(qiáng)的投資動(dòng)力
 

　　地方政府的較強(qiáng)投資動(dòng)力也是造成地方政府花錢地方多的重要原因。政府自身利益本身也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人利益、地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等等，在我國(guó)政治生活中的干部任用與任期制度等綜合影響下，地方政府官員具有很強(qiáng)的動(dòng)力通過(guò)強(qiáng)有力的投資來(lái)實(shí)現(xiàn)政治利益：
 

　　中央政府對(duì)地方政府官員的任免有著決定性的作用，而中央政府對(duì)地方政府官員的考核主要通過(guò)單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，這種行政上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的現(xiàn)實(shí)使我國(guó)各級(jí)政府在實(shí)際的公共價(jià)值判斷時(shí)表現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)：(1)中央政府主要側(cè)重于權(quán)力最大化。這主要是由于政治上的集權(quán)使中央政府有兩方面的考慮，一方面集權(quán)的慣性使得中央政府覺(jué)得政治和政權(quán)的穩(wěn)定是第一位的，另一方面政治上的集權(quán)使中央政府認(rèn)為只要能從行政上控制地方政府官員，其他的目標(biāo)也應(yīng)該可以借此而得以實(shí)現(xiàn)。(2)地方政府的行政長(zhǎng)官與各部門一把手主要側(cè)重于預(yù)算最大化。這也符合其理性的安排，預(yù)算最大化首先是滿足其制造政績(jī)的物質(zhì)保證與基礎(chǔ)，進(jìn)而可以借此得以提升，實(shí)現(xiàn)政治利益的最大化。同時(shí)也可以通過(guò)預(yù)算最大化來(lái)擴(kuò)大自己的隊(duì)伍并一定程度滿足下屬效用最大化的需求，獲得下屬和社會(huì)的認(rèn)同與贊譽(yù)而帶來(lái)的成就感。
 

　　此前一項(xiàng)關(guān)于地方政府財(cái)政不充足的程度(Fiscal Adequacy)和地方政府首長(zhǎng)任期之間的關(guān)系的研究也從一個(gè)方面說(shuō)明了這一點(diǎn)。

　　上圖是地方政府財(cái)政不充足程度與市委書(shū)記任期(按月計(jì)算)關(guān)系圖，橫軸衡量的是按月份來(lái)計(jì)算的地級(jí)市市委書(shū)記的任期；縱軸衡量的是當(dāng)?shù)氐牡胤秸?cái)政不充足的程度，定義為地方財(cái)政開(kāi)支與地方預(yù)算內(nèi)收入之差。該變量取值越大，表明地方財(cái)政收入不足的情況越嚴(yán)重。可以用地方政府財(cái)政不充足的程度來(lái)衡量地方政府借助金融體系來(lái)獲取資金的動(dòng)機(jī)強(qiáng)度。該圖顯示，地方政府財(cái)政不充足的程度與地方政府首長(zhǎng)的任期之間存在著顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.42。這意味著地方政府財(cái)政不充足程度隨市委書(shū)記任期的增長(zhǎng)在逐漸減小。在任期剛開(kāi)始的時(shí)候，新官上任三把火，新領(lǐng)導(dǎo)急于做出成績(jī)，地方政府投資沖動(dòng)更強(qiáng)烈，帶來(lái)地方財(cái)政收入與支出之間嚴(yán)重摩擦，這種情況下，地方政府財(cái)政不充足程度更高一些。隨著任期推進(jìn)或是換屆臨近，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、做政績(jī)的動(dòng)力減弱，財(cái)政不充足程度逐漸減小。
 

　　地方政府隱性債的誕生和升級(jí)
 

　　地方政府收支矛盾是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，并且對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。中央政府對(duì)這些問(wèn)題也十分清楚。可以說(shuō)，為了解決地方政府財(cái)政的“收入”問(wèn)題，中央和地方都想了許多辦法，然而這些方法有的卻培育了隱性債問(wèn)題集中生長(zhǎng)的“溫床”。
 

　　客觀的來(lái)說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，中央的財(cái)政政策始終在不斷調(diào)整、糾偏，“隱性債”問(wèn)題也是在這個(gè)過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的：
 

　　解決地方政府財(cái)政收入問(wèn)題的方式
 

　　一是國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府
 

　　1998年，通過(guò)國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府的方式，繞過(guò)預(yù)算法不允許地方政府直接發(fā)債的限制。1998年發(fā)布的《國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》中明確：增發(fā)一定數(shù)量的國(guó)債由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給省級(jí)(包括省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市，下同)政府，用于地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目。這些貸款的年限從5——10年之間，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)可以獲得更久的還貸期限。
 

　　二是融資平臺(tái)渠道
 

　　從側(cè)面為地方政府舉債亮燈，成立國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、推出開(kāi)發(fā)性金融產(chǎn)品，利用“銀政合作”進(jìn)行“打捆貸款”，支持地方政府設(shè)立融資平臺(tái)公司，融資平臺(tái)成為地方政府的融資代理人。
 

　　其中打捆貸款起源于1998年，是銀行與政府的一種合作方式，主要是將一個(gè)城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來(lái)，作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行貸款。這主要是因?yàn)橐恍┦找娌缓玫墓嫘皂?xiàng)目無(wú)法單獨(dú)獲得融資，因此把這些項(xiàng)目和收益較好的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合起來(lái)爭(zhēng)取銀行貸款。這種打捆貸款最早由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在安徽蕪湖試辦，隨后被地方政府廣泛運(yùn)用。打捆貸款過(guò)程中，融資平臺(tái)起著樞紐作用，也在這一階段中獲得了發(fā)展。但是由于地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)往往是由政府擔(dān)保或承諾還款，不僅與《擔(dān)保法》中“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”的規(guī)定相抵觸，更給地方政府帶來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)與或有債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，2005年國(guó)家先后出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》與《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求停止違規(guī)擔(dān)保與簽訂新的打捆貸款協(xié)議，整頓與規(guī)范相關(guān)業(yè)務(wù)，防范盲目信貸擴(kuò)張帶來(lái)的信用風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　但是通過(guò)融資平臺(tái)融資的渠道并未就此關(guān)上大門。2008年金融危機(jī)的全面爆發(fā)拉開(kāi)了我國(guó)地方政府債務(wù)政策第三階段的大幕。2009年初，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。這是中央政府首次以正式發(fā)文的方式公開(kāi)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)表示允許和支持，導(dǎo)致融資平臺(tái)貸款短期內(nèi)驟增，城投債和中期票據(jù)的發(fā)行同樣得到迅速的增長(zhǎng)。更具體的，2009年中央“4萬(wàn)億”要求地方配套1.25萬(wàn)億，憑借此勢(shì)，2009年融資平臺(tái)債從不足千億，一躍超過(guò)3000億規(guī)模。從此，通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)債這一渠道成為地方政府融資者的“法寶”，各地政府紛紛嘗試，融資平臺(tái)債務(wù)開(kāi)始大幅攀升。
 

　　在融資平臺(tái)借助政府隱性信用擔(dān)保快速擴(kuò)張的同時(shí)，其違規(guī)擔(dān)保、貸款風(fēng)險(xiǎn)及隨之膨脹的地方政府性債務(wù)受到關(guān)注。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》按收入與還款來(lái)源，將融資平臺(tái)債務(wù)劃分為三種類型，并按項(xiàng)目收益“是否可覆蓋債務(wù)本息”及“是否對(duì)財(cái)政資金具有依賴性”對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管也拉開(kāi)了序幕。
 

　　三是賦予地方政府舉債權(quán)力
 

　　逐步放開(kāi)地方政府舉債權(quán)力。為滿足地方政府融資缺口，國(guó)家逐步放開(kāi)地方政府對(duì)債券的發(fā)行權(quán)與還款權(quán)，探究通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉債的可行性。2009年財(cái)政部突破《預(yù)算法》開(kāi)立“自發(fā)自還”的地方政府債券模式，發(fā)布了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，由全國(guó)人大批準(zhǔn)地方政府債券額度，債券收入主要用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目支出。2014年新《預(yù)算法》在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)，授予了地方政府發(fā)行地方債的權(quán)利，清除了地方政府債權(quán)在法律上的箱子：
 

　　經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
 

　　四是土地財(cái)政
 

　　通過(guò)地方土地收入為地方政府帶來(lái)財(cái)政收入。分稅制后，中央政府將土地出讓收入全部留給了地方，地方政府全權(quán)管轄土地出讓收入。1998年7月3日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》宣布全國(guó)城鎮(zhèn)從1998下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房分配貨幣化，同時(shí)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，徹底打開(kāi)了房地產(chǎn)業(yè)，為土地財(cái)政打下了基礎(chǔ)。2002年5月國(guó)土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》明確商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，土地有償出讓率大幅提升，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格得到有效體現(xiàn)。而且法律規(guī)定將城市范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一納入儲(chǔ)備庫(kù)，由政府有計(jì)劃地推向市場(chǎng)，政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，土地財(cái)政逐步發(fā)展成為最重要的財(cái)政收入來(lái)源。

 

　　如上圖所示，2010年-2018年，土地使用出讓收入占地方財(cái)政收入的平均比例為53.3%。2010年達(dá)到峰值，將近70%；繼2015年該比例跌至最近幾年的最低點(diǎn)37.1%之后，地方政府土地出讓收入又開(kāi)始回升，2018年，土地出讓收入與地方財(cái)政收入的比例高達(dá)64.3%，當(dāng)年，地方財(cái)政收入總額達(dá)到9.8萬(wàn)億元，而土地使用出讓給地方政府帶來(lái)的收益高達(dá)6.3萬(wàn)億元。
 

　　隱性債借機(jī)發(fā)展
 

　　前述的各類融資渠道逐步打開(kāi)了地方政府的融資渠道，然而也不難看出，諸如融資平臺(tái)、打捆貸款等渠道從國(guó)家鼓勵(lì)到禁止，地方政府的隱形融資渠道也是在這個(gè)過(guò)程中一步步發(fā)展出來(lái)的，前門打開(kāi)了，后門要關(guān)上卻變得困難。PPP等項(xiàng)目模式的推廣也是為了吸引社會(huì)資本以減少地方政府的投資壓力，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了異化，部分PPP項(xiàng)目通過(guò)明股實(shí)債等方式造成了地方政府隱性債。終其原因，地方政府總是有把預(yù)算做大的動(dòng)力，總是有融資的需求，隱性債始終都有著滋生的能量來(lái)源。
 

　　原標(biāo)題：EOD項(xiàng)目紅線之隱性債系列一：隱性債的起源