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在歷次EOD項目試點，以及2022年4月發布的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》中，都有著類似于“項目實施必須嚴格依法依規，嚴禁新增地方政府隱性債務”的要求，地方政府隱性債是EOD項目開展時的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個途徑具有很大的法律風險。
但是在EOD項目開展中，不可避免的會出現政府與社會資本出資、融資的動作，什么樣的行為會被判定為隱性債呢？如何才能規避隱性債風險？
本系列文章將深入研究隱性債，為您展開隱性債出現的原因、政策態度、如何界定以及如何規避風險等內容，具體分為四篇：
隱性債的起源
隱性債的政策導向
隱性債的界定
EOD項目策劃如何規避隱性債風險
事實上，直到2017年，才首次出現隱性債務的提法：2017年7月24日，中央政治局會議強調“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。”隱性債實質上等同于地方政府所有變相舉債，由于這些變相舉債帶來的巨大金融風險，“嚴禁新增，存量逐步化解退出”是當前中央對待隱性債的核心思路。
為何說隱性債有巨大的金融風險
如果只是從規模來看，在中央政策密集出臺的時點上，我國地方政府債的規模其實并不是非常大：
截至2016年底，我國地方政府債務15.32萬億元，加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。我國政府負債率(債務余額/GDP)為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，更低于60%的國際通用的警戒線。但是，國際機構估測的中國政府債務會更高一些。例如，根據國際清算銀行的數據，截至2016年底，中國政府債務總額為32.8億元，GDP占比達到44.6%，比財政部的數字高了5.47萬億元。
雖然彼時規模并不算太大，但是地方政府債已經呈現出了增速較高、隱秘性強、有溢出性的特點，如果處理不好可能會變成一顆“定時炸彈”。
一是增速太快
使用相同口徑的財政部的數據，2016年底的地方政府債務15.32萬億元，但是到了2021年12月末，全國地方政府債務余額已經達到30.47萬億元。在短短5年內幾乎增長了一倍，年復合增長率達到了14.7%，這還是在中央密集出臺政策嚴控地方債務的幾年內發生的。
在此之前的增速更快，2008年至2018年底，地方政府債務從5萬億元左右增加到27-30萬億元，年均增速超過18%，如果沒有這幾年的控制，按照18%的增速，今年地方政府債務將達到41萬億。
進入2018年后，隨著中美貿易戰越演越烈，中國經濟增長的不確定性大大加強，經濟下行壓力劇增。再加上最近3年疫情期間，各地經濟都受到很大影響，為了保民生保經濟，地方政府的財政“窟窿”可能會更大，這有可能會進一步加劇地方政府債務的增長速度。
二是隱秘性強導致風險不可控
從財政部公布的數據和其他機構估算的數據中就可以看出，在2017年前，財政部尚未完全掌握地方政府債務的具體情況，財政部公布的數據比不少其他機構和研究學者估算的數據都要小，這主要是因為隱性債的渠道多樣、形式隱蔽，排查難度較大。
根據有關研究，2017年以前，地方政府大部分的隱性債務是通過融資平臺融資形成的；2017年以后，由于中央出臺系列治理地方政府債務的措施，地方政府隱性債務表現形式更為隱蔽。由于目前地方債發行成本較高、政策制約因素較多，中央鼓勵地方政府采用PPP形式建設地區基礎設施，促進地方政府采用政府投資基金等金融創新工具融資，導致地方政府隱性債務形式更為隱蔽。隱蔽狀態下的債務，由于透明度低，導致官員決策失誤的可能性加大，加劇了地方政府債務風險的累積和膨脹。
三是地方債風險具有溢出性
地方政府債務往往與金融機構、中央財政及信用緊密聯系，一旦發生金融風險，牽扯面會比較廣，將給國家的金融系統帶來打擊，這體現為地方政府債風險的外溢性，又可分為政府間的風險溢出和不同類型風險的溢出。
一類為政府間的溢出。一是地方到中央政府的風險溢出。當地方難以籌措資金按時償付債務時，上級政府為防止債務違約引發更大規模政府信用危機無法坐視不理，往往被視為兜底支付者。因此一旦發生地方債務風險，其大概率會向上級政府傳導。二是地方政府間的風險溢出。基于與GDP強掛鉤的政績評價體系，地方官員對晉升的需求使其對經濟發展尤為關注，各地方政府會想方設法獲取資金，甚至肆意舉借隱性債務。流動的社會資本勢必趨向更高收益地區，這可能引發地方政府間舉債的橫向競爭，例如競相承諾高收益等，由此造成政府間風險傳染。
一類為風險間的溢出。一是從地方債務風險傳導到政府財政及信用風險。地方政府依靠財政擔保，借助融資平臺等變相舉債，所形成的隱性債務規模極具隱蔽性，易造成風險疏漏。一旦遭遇短期大規模集中償付，財政儲備較弱的地方政府易發生流動性危機。疊加經濟下行的財政收支壓力，可能直接導致財政困難、引發財政風險，進而對政府信用造成嚴重影響。二是商業銀行持有大量地方債務提升了債務風險向銀行體系為主導的金融風險轉化的可能性。據統計，地方債投資者結構中商業銀行占比達到85%以上，而其中又以抗風險能力較弱的區域性中小銀行為主。而對銀行體系來說，地方債務尤其是隱性債務交錯復雜，風險敞口、期限結構等均難以準確估算，導致其難以進行有效流動性管理，易引發長短期流動性錯配，使地方債務風險容易外溢至銀行體系。
堅決遏制隱性債務增量是政策底線
由于地方政府隱性債務帶來的金融風險，堅決遏制隱性債務增量是目前的政策底線，從主要的政策來看，關于遏制地方政府隱性債增量有三個最主要的時間節點：2010年、2014年、2017年，這條底線在這幾個時間節點中逐漸變得清晰、明確。
2010年：對城投平臺舉債開展監管
2008年4萬億投資計劃的副作用之一就是地方融資平臺債務激增，2009年融資平臺債從過去的不足千億，一躍超過3000億規模。融資平臺債務狂增引起了監管部門的注意，在2019年6月，國務院發布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，一是肯定了融資平臺的作用：地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用；二是要求嚴控地方融資平臺帶來的風險，要求地方各級政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理，分類管理、區別對待。
在該文中將各類融資平臺公司分為三類：一是只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務；二是承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能；三是承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作。
在2010年的節點，地方政府的隱性債務主要都是通過融資平臺產生的，為了規范各地對融資平臺的使用，政策要求地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。
2010年后，隨著“穩增長”讓位于“防風險”，2011年中央開始摸排政府性債務。審計署分別在2011和2013年對地方政府債務進行了兩輪審計，根據《關于做好全國政府性債務審計工作的通知》，政府性債務分為3類，第一類為地方政府負有償還責任的債務；第二類為地方政府負有擔保責任的債務；第三類為地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務。其中地方融資平臺等單位舉借的債務按照不同的情況納入以上3類債務，政府具有償還、擔保或救助的責任。
根據2013年的審計結果，截至2013年6月底，地方政府性債務余額為17.89萬億元，較2010年底的10.72萬億元大幅增加。其中，城投平臺是政府債務的主要舉借主體，債務總量達到6.97萬億，占全部債務的39%。
2014年：允許地方政府限額舉債
2014年最主要的事件，一是從2009年開始修訂的新《預算法》在全國人大常委會“四審”通過，明確規定除發行地方政府債券舉借債務外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，且除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。二是2014年10月國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，提出“疏堵結合”的原則管理地方債務。
在2014年后，地方政府具備了合法的發行政府債券融資的權限，而且這是地方政府唯一合法的舉債途徑：經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不能通過企業代為舉債。
因此2014年后，地方政府隱性債可以下一個初步的定義：在限額外，地方政府任何不是通過發行政府債券融資的舉債行為，都可以稱之為隱性債。
也是從2014年開始，國家開始推廣使用政府與社會資本合作模式，作為“疏堵結合”中的“疏”。PPP模式鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營；政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益；投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
PPP模式從獲得了快速發展，2014年開始，財政系統組織了多次官方PPP培訓，地方財政廳局的PPP培訓也接連不斷，地方政府積極上報PPP試點項目，每年成交的PPP項目從2014年不足百個，到2017年達到3267個。
但是PPP模式給地方政府帶來了更為隱秘的融資渠道，出現了變相融資、虛假PPP項目等問題，并沒有很好地實現政府減債、提高效率的目標，地方政府隱性債的問題有增無減。
2017年：隱性債終身問責、倒查追責
雖然2014到2017年見中央以“疏堵結合”的原則對地方政府債務進行管理，并在3年內通過將隱性債置換為地方政府債券的方式，已經累計置換了10.5萬億元，但是3年內卻也新增了不少更隱秘的隱性債。在此背景下，2017年7月14日在北京召開的全國金融工作會議上，首次提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”，徹底打消地方政府認為中央政府會“買單”的幻覺。
地方政府隱性債也從2017年7月14日劃分為了兩個部分，在此之前發生的隱性債務可繼續通過各種方式化解，而在此之后的隱性債將面臨問責處理的后果。
與PPP相關的隱性債問題處理也迎來了最嚴的政策，2017年11月，財政部辦公廳印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底前完成對不符合規定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”令。2018年PPP模式也驟然遇冷，PPP項目翻車、暴雷的案例屢見不鮮。
在2017年之后，關于隱性債問題，政策持續收緊，從金融側、項目側、政府側都陸續出臺了不少政策。可以說，隱性債不是周期性問題，只會越來越緊，不會有放松的可能性。
2022年5月18日，財政部公布《關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，通報披露了八個地方新增隱性債務、隱性債務化解不實等問題，這是財政部時隔三年多再度披露違規舉債的案例(2018年11月后隱性債務問責的案例轉由地方政府及其部門公布)。此次再通報，可以看出中央問責再度趨嚴：2017年3月-2018年11月財政部披露的問責案例中，有對責任人行政撤職、行政降級的處分。但此后地方通報的案例，問責主要是誡勉、警告、通報批評、記過。此次財政部公布的8個案例中，多個責任人被行政撤職、行政降級。“終身問責、倒查追責”機制不斷強化，隱性債紅線誰都碰不得。
存量隱性債要逐步化解
遏制增量是防范新的風險出現，已有的隱性債風險化解工作也在持續開展。2018年財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》中列舉了六種債務化解的方式：(1)安排財政資金償還；(2)出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；(3)利用項目結轉資金、經營收入償還；(4)合規轉化為企業經營性債務；(5)通過借新還舊、展期等方式償還；(6)采取破產重整或清算方式化解。概括的來講，可以分為四類：置換、償還、破產、其他輔助措施。
置換
隱性債的置換指的是將地方政府隱性債置換為政府債券、金融機構展期或進行債務重組。
對于2014年及之前產生的政府性債務，通過三年時間采用地方置換債進行置換。而對于2015年及之后的隱性債務并沒有采用大規模地方債進行置換，2020年底以來僅發行了10851億元特殊地方再融資債，其中有部分會用來置換隱性債務。主要原因在于，2017年財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提到，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”。
2020年末以來，部分再融資債的資金募集用途由原先的“償還到期政府債券”變為“償還存量債務”可能意味著未來部分再融資債券將接力置換債，用于償還(置換)地方政府隱性債務。
2018年《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》中指出，在不增加地方政府隱性債務規模的前提下，對存量隱性債務難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構協商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。這種方式本質仍是借新還舊。
償還
償還指的是通過政府償還(通過財政資金、土地出讓收入、國有資產處置收入等)、項目收入償還來消除債務。
政府償還主要的途徑目前主要還是依靠財政資金。152號文規定：對融資平臺公司的債務，地方政府在法律上不承擔救助債務的償債責任，可以根據具體情況實施一定救助...地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金。這是各地方政府實際最常用的化債方式，但缺點是地方財力有限，支出壓力難減，僅用此方式化債速度較慢，且地方財政最終還是要依靠土地出讓金，對地產的依賴度進一步提升。處置政府資產償還也是渠道之一。43號文規定：對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。典型例子如貴州省的“茅臺化債”，即利用貴州茅臺這一優質國有資源通過減持股票、低息發債等方式幫助貴州省化解地方政府債務風險。
項目收入償還雖然是可行渠道，但是現實中運用較少。43號文規定：對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。如山西省政府整合高速資產，成立山西交控集團償債將政府債務轉化為企業經營性債務。這種方式在實際地方政府化債計劃中出現頻率較低，主要是由于該方法對資產質量要求較高。
破產
破產指的是地方融資平臺破產清算，由債權人承擔損失，目前極少出現。
152號文規定對合同義務仍由融資平臺公司等原債務人承擔的債務債務人無法償還到期的，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。2018年《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》也明確“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算”。2021年4月13日，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》再次強調：“清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算”。但考慮到城投平臺破產或打破剛兌的市場影響巨大，在實際地方政府化債過程中極少出現。
其他輔助措施
其他措施還包括城投平臺整合、設立信用保障基金、債務化解周轉(平滑)基金等。
以城投平臺整合為例，2020年10月陜西省發布了《關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》推進融資平臺公司整合。近年來各地的城投平臺整合愈發普遍，這一般有助于提升地方城投整體的經營效率和實力進而有利于實現信用評級上調、融資成本下降等目的為隱性債務化解提供助力。
整體而言，政府化債的主要思路還是置換和償還，即在控制隱性債務增量的前提下，一方面通過債務置換來平滑短期的還本付息壓力，另一方面通過財政收入的疫后恢復性增長以及土地出讓收入逐步償還債務穩步降低杠桿率。
原標題：EOD項目紅線之隱性債系列二：隱性債的政策導向
