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2023年7月25日，上海市第十六屆人大常委會第四次會議表決通過了《上海市土壤污染防治條例》(以下簡稱條例)，自2023年10月1日起施行。主要內容解讀如下：
一、制定條例的必要性
土壤作為構成生態系統的基本要素之一，是人類賴以生存的物質基礎，也是社會不可或缺的寶貴資源。近年來，本市高度重視土壤污染防治工作，認真貫徹落實黨中央和國務院有關決策部署，建立健全土壤污染防治綜合監管機制，堅持精準治污、科學治污、依法治污，防治工作取得積極成效。
與此同時，由于本市土地基底復雜，地下水埋藏較淺，又曾經承載眾多大型工業企業，水土復合污染較為常見，實現土壤環境質量穩中向好的目標任務依然艱巨。有必要通過制定條例，在對《土壤污染防治法》基本制度規范進行必要銜接和細化的基礎上，將本市防治實踐經驗舉措予以提煉、固化和完善，形成契合上海實際的機制措施，為全面提升土壤環境監管水平、推進土壤污染治理體系和治理能力現代化、助力人與自然和諧共生的美麗上海建設，提供堅實的法治保障。
二、條例的主要內容
條例共七章五十五條，分總則，規劃、標準、詳查和監測，預防和保護，風險管控和修復，保障和監督，法律責任以及附則，主要內容如下：
（一）細化管理職責，嚴格責任落實。條例在強調市和區政府加強領導、生態環境部門統一監管的基礎上，針對性細化了土壤環境管理職責：一是在“塊”上，明確市政府派出機構根據授權或者委托承擔所轄區域防治監管職責；街鎮發揮屬地優勢做好相關防治工作。二是在“條”上，明確農業農村、綠化市容部門對農用地土壤污染防治實施監管，規劃資源部門按照職責對土地開發利用過程中的土壤污染防治實施監管；其他有關部門協同做好防治工作。
（二）明確工作原則，突出協同防治。條例明確本市的土壤污染防治工作應當堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的工作原則。同時，針對大氣、水、固體廢物等各種污染物的疊加影響，明確堅持源頭協同預防和水土一體防治，提出加強土壤與大氣、水、固體廢物等污染防治的統籌協同，實行土壤污染與地下水污染一體防治，相關工作一體部署、一體推進。
（三）建立監管平臺，加強聯動監管。近年來，本市著力打造土壤污染防治綜合監管平臺，實施聯動監管。對此，條例予以固化和完善：一是明確依托“一網通辦”“一網統管”，建立全市統一的土壤污染防治綜合監管平臺。二是明確生態環境部門和其他相關部門要通過綜合監管平臺，加強國土空間管理和土壤污染防治等相關信息的共享和利用。三是明確建立健全土壤污染防治聯動監管機制，要求各相關部門在土壤污染狀況調查和監測、跨部門聯合評審、農用地復墾、建設用地污染地塊再開發準入和暫不開發利用污染地塊的管理等方面加強協作，提升監管實效。
（四）完善規劃要求，細化詳查監測。為更好地發揮規劃的空間管控作用，條例提出兩方面細化要求：一是明確農業農村、綠化市容等部門編制的有關行業規劃，應當包括土壤污染防治內容。二是要求編制國土空間規劃時，編制機關應當充分考慮土壤環境質量因素，合理確定土地用途。同時，條例對土壤污染狀況詳查和監測也作出兩方面的細化規定：一是對地方上的土壤污染狀況詳查工作，明確了具體實施部門、應當查明內容以及結果應用要求。二是對土壤環境監測工作，要求以健全監測網絡為目標做好監測站(點)設置，制定重點監測地塊清單，加強監測規范化建設。
（五）聚焦污染隱患點，完善預防舉措。條例從實踐中易發的風險隱患問題出發，針對工業面源污染預防提出相應措施：一是對加油站、儲油庫等的地下油罐及附屬埋地管道，提出防滲漏措施要求。二是對土壤污染重點監管單位進行隱患排查、自行監測提出具體要求。三是明確產業園區管理機構的土壤污染防治具體責任。四是加強對持久性有機污染物等新污染物的治理。
在農業面源污染預防上，條例也形成了相應的規范舉措：一是通過實施農業投入品調查核算，加強農藥、化肥等使用總量控制。二是加強農業固體廢物回收網絡建設和對回收站點的規范管理。三是強化畜禽養殖產生的廢棄物無害化處理和資源化利用要求。四是明確農村土地發包方依照承包合同監督承包方合理利用和保護農用地。
在未利用地保護上，條例明確禁止污染和破壞未利用地，要求區人民政府組織對未利用地定期開展巡查，發現排放有毒有害物質等污染土壤情形的，依法調查處理。
（六）結合地方特點，健全風險管控和修復機制。條例結合本市土壤污染風險管控和修復實踐情況，以實現安全利用為目標，進一步完善風險管控和修復機制：
一是強化源頭調查。新增了“土地用途變更為商業服務業用地的”、“曾經列入土壤污染重點監管單位名錄的單位生產經營用地用途變更或者土地使用權收回、轉讓的”以及“擬開墾為園地和其他種植食用農產品農用地的”三種情形，應當開展土壤污染狀況調查。
二是嚴格全過程監管。對污染土壤轉運，建立修復施工單位、運輸單位和接收單位全部參與的轉運聯單制度，加強實時監管。對列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，建立街鎮協助巡查機制。對建設用地土壤修復活動，強化涉及深基坑的土壤修復施工安全監管。同時，條例從專業能力、質量管理、報告出具等方面對受委托從事風險管控和修復活動的單位提出了具體要求，并明確應當按照有關技術規范從事活動，加強對第三方服務單位的監管。
三是優化修復監管。為緩解實踐中土壤修復周期與土地開發利用效率之間的矛盾，按照國家關于探索“環境修復+開發建設”模式的要求，并結合本市試點情況，明確土壤污染修復地塊達到修復目標且可以安全利用的，可以優化地塊再開發利用相關審批流程，具體管理規定由市生態環境部門會同有關部門制定，從而在確保安全的前提下，為進一步做好后續探索完善工作留出必要的制度空間。
（七）完善保障措施，實施全方位監督。條例以專章形式對土壤污染防治工作的保障和監督作出規定：一是在上位法有關土壤污染防治基金制度的基礎上，細化基金的出資要求和具體用途去向。二是要求街鎮發揮網格化管理作用，加強所轄區域巡查、風險隱患報告以及科普宣傳教育等工作。三是明確人大監督的具體要求。四是強化社會監督，暢通公眾舉報渠道。五是對從事土壤污染風險管控和修復活動的單位和個人，實行信用管理。
（八）強化污染擔責，嚴格法律責任。為貫徹落實“始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的精神，條例在設置指引性條款、全面執行上位法處理規定的基礎上，對加油站、儲油庫等違反污染預防要求，第三方服務單位違反相關技術規范，修復施工單位、運輸單位或者接收單位違反轉運聯單要求，土地使用權人違反土壤污染狀況調查要求以及違反風險管控或者修復方案備案要求等行為，新設了相應的法律責任，還補充規定了生態環境損害賠償制度，進一步強化“污染者擔責”。
