【中國環保在線 行業動態】作為一種通過發揮市場機制作用有效控制環境污染的新型環境經濟政策，排污權交易制度是我國進行環境政策創新的必然選擇，也是建設生態文明、實現經濟社會可持續發展的有效路徑。因此，探索完善我國排污權交易制度的路徑，切實解決排污權交易存在的突出問題，在全面深化改革的今天具有重要意義。
　　　　國務院辦公廳近日印發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，提出2015年底前試點地區全面完成現有排污單位排污權核定，2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。據悉，2007年啟動的這項試點工作已經在天津、河北、內蒙古等11個省市區開展。
　　
　　專家表示，該意見的出臺將奠定環境資源有價的理論基礎，充分發揮市場機制在污染物總量減排中的作用，有利于減小政府和企業節能減排壓力，提高環境資源的配置效率，降低社會平均治理成本，有效改善環境。
　　
　　市場行為推動環保治理
　　
　　排污權是指排污單位經核定、允許的排放污染物種類和數量。排污權交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場機制，建立合法的污染物排放機制，并允許該權利像商品一樣被買入賣出，通過買和賣，轉變環境資源無償使用的觀點，樹立環境資源的價值觀念。
　　
　　當前，推動污染減排主要依靠行政手段，社會減排成本較高，減排成果難以持續鞏固。同時，企業每年只需繳納并不高的排污費就可排污，導致出現眾多污染大戶污染成本低，環保投入不足等現象。
　　
　　而排污權交易制度旨在使企業為自身利益調動治污的積極性，治污從政府的強制行為變為企業自覺的市場行為。環保部環境規劃院副院長王金南說，對一些特定的行業企業而言，獲取排污權是其進行生產和經營活動的前提，甚至可以理解為生產要素的投入。一旦排污權核定并有償取得，排污單位就會十分珍惜這種環境資源，在市場的驅動下實現環境容量資源的優配置。
　　
　　環保部總量司副司長黃小贈表示，排污權有償使用，涉及兩類企業。一是現有排污單位，意見明確，由各地根據當地環境質量改善要求，以及企業承受能力等，逐步實行有償取得，而不是一刀切，這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進試點工作。
　　
　　二是對新改擴建項目，排污權原則上都要以有償方式取得，這體現了更嚴格的管理要求，有利于促進新建項目珍惜環境資源，采取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物排放。
　　
　　短期看，一些靠賺取環境成本生存的企業可能會面臨經營的窘境；但從長遠看，企業會因為經營壓力而主動節能減排，進而減輕社會節能壓力。
　　
　　以浙江征收標準為例，對全國電力行業每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費1000元，30萬千瓦以上機組每度電增加成本2厘錢，占發電成本的0.6%。若將成本通過價格疏導到消費市場，將助推CPI（居民消費價格指數）提高0.02個百分點。對造紙行業每噸化學需氧量、氨氮年征收有償使用費4000元，征收的排污權有償使用費占行業總產值0.15%，助推CPI提高0.002個百分點。
　　
　　政府與市場的兩難
　　
　　然而，現實中的排污權交易卻備顯“骨感”。
　　
　　脖子上圍著紅布、象征交易紅紅火火的銅質公牛，在蘇州環境能源交易中心（以下簡稱“交易中心”）的門廳里顯得格外耀眼。
　　
　　開業一年有半，業界所期待的這一美好圖景并未實現。截至目前，交易中心僅成功完成兩場買賣，更多時是冷清的場面。而就企業“惜售”心理和排污權交易二級市場不活躍的深層次原因，關鍵還在于政府與市場的錯位。
　　
　　據悉，在江蘇省二級市場，排污權的交易價格并不是以市場為機制，而是政府定價占一半，市場定價占一半，即企業競拍時政府會先定價，拍賣價格再在此基礎上進行變動。
　　
　　“市場價格機制如果不能發揮傳導作用，反映供求關系，企業回報就很難達到預期。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍表示，一旦預期難估，企業就會觀望。
　　
　　“政府與市場的角色定位一直沒有很清楚。”江蘇省環境保護廳環境管理與政策研究中心副主任張炳說，排污權交易市場是在政府主導下建立的，但到底哪些地方歸政府管，哪些地方是市場的范圍呢？這并沒有十分明確，各個試點也一直在探索。二級市場不活躍，是因為這個交易制度本身由環保部門設計，其設計的出發點就是要促進總量減排目標的完成，所以政府在市場里的介入比較多。此外，現有節能減排政策與排污權交易制度在銜接上不是很好，比如國家總量減排的核算細則與排污權交易制度并不兼容。
　　
　　他進一步解釋說，市場化的排污權交易，從理論上講，如果一家企業要交易，只要它的污染物實際排放量低于政府分配量就可以進行。但是，在“十一五”期間總量減排的考核里，必須要新上減排工程，其減排量經環保部門認定后才能算減排量。
　　
　　其次，企業實際排放量的統計和核算存在不一致，企業的實際排放量一直沒有一個標準的核算方法。他分析認為，國家“十二五”總量減排里采用系數估算計算方式，這個標準在地方實施時，可用來測算一個地區的總排放量。不過，在核算單個企業時，按照這種總量減排核算的排放量和實際排放量會有較大差距。測算出來的企業排放量有的比實際排放量多，有的又比實際排放量少，因此雖然總量上大概平衡，但交易后由企業實施，能否有多余的指標可以進行交易，企業很難認定。
　　
　　以2014年江蘇省污染物測算為例，測算數據應為“2013年污染物排放總量 2014年增量-2014年減排認定量”。其中，減排認定量是由國家考核組對每個減排項目的減排量進行核算，江蘇省減排量即為每個減排項目之和，而增量則是根據宏觀數據包括GDP增速、城鎮人口增長、煤炭用量等測算。單個企業核算排放量同理。
　　
　　“再就是要滿足總量減排，企業可以交易的量在滿足總量減排的條件下，剩余的量才能交易，這樣可以實際交易的量就非常少了。”張炳表示，也就是說，政府要有效控制交易市場，如果完全市場化，政府就沒有控制力，“這些問題都需要解決，而這并不僅僅是江蘇的問題。”
　　
　　如何完善排污權交易
　　
　　就尚存的諸多困境而言，眾多專家建議：
　　
　　構建排污權交易的技術支撐體系。完善污染源監測監督制度，由企業安裝排污在線檢測系統，建立信息公開制度；由地方環保部門負責對企業的檢測系統進行監督，建立排污數據實時查詢系統，保證排污數據的準確性。建立排污權交易信息系統，實時查詢企業排污權的初始配額、交易規模和剩余指標，保證企業排污權交易的真實性。
　　
　　完善政策制度，建立長效機制。通過國家立法界定排污權的產權屬性，明確任何超出排污規定的行為都是對排污權的侵害，要追究其責任并給予處罰。合理確定排污總量、科學分配排污指標。環境主管部門在確定污染物排放總量時應綜合考慮區域的環境質量標準、環境質量現狀、經濟技術水平等因素，不能脫離區域經濟發展的實際狀況，在確定排污權發放總量時應使發放總量適當小于當前實際排放總量。要合理確定總量控制的具體實施細節，包括總量控制的測算依據、控制目標、檢測與監督方法以及有關程序等。要打破行政區劃，科學進行區域污染物總量分配，制定相應的獎懲措施。
　　
　　培育規范合理的排污權交易市場。規范交易規則，激勵企業廣泛參與。制定合理的交易規則和初始排污權分配的指導性辦法，規定排污權指標的核定方法。制定財稅激勵政策，提高企業交易的積極性，加快交易市場的發展。征收排污權占有稅，促使企業出售初始排污權。緩征企業排污權交易收入所得稅，鼓勵企業參與排污權交易。建立區域性排污權交易市場開放平臺，擴大交易范圍，鼓勵更多企業參與交易，為參與交易的企業提供更多交易信息與交易機會，實現資源的優配置。
　　
　　加強環境保護宣傳引導。積極開展環境保護宣傳教育活動，提倡節能減排的生活方式和消費模式，提高全社會對治污減排工作的認識，使保護生態環境成為企業和群眾的自覺行為，努力營造全社會關心、支持治污減排工作的良好氛圍。將公眾監督機制引入排污權交易制度，可以通過電視、報紙以及網絡平臺、微博等媒體渠道公開交易主體的基本信息、交易價格、交易流程和交易進程，廣泛接受公眾監督，對于大宗購買方應允許排污所在地的公眾參與聽證會，從而使公眾參與到排污權交易制度中來。