【中國環保在線 行業動態】“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的生態補償制度，一度被認為是解決跨區域、跨流域生態補償問題的積極導向。不過，近年的實踐證明，一些生態補償政策尚難得到落實。
　　　　要發展還是要環境，正在成為困擾我國眾多重點生態區的普遍問題，有人形象地稱之為，“我花錢種草植樹，他免費乘涼享受”。實施生態補償，由環境受益者向為生態保護而發展受限的地區進行補償，正是對此做出的一種制度安排。
　　
　　生態補償制呼之欲出
　　
　　近年來，我國圍繞水污染而產生的糾紛日益增多。水污染糾紛具體分為跨行政區域的流域污染糾紛、水污染損害賠償糾紛和水污染事故糾紛。
　　
　　對此，復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青表示，流域污染事件的發生往往是因為在流域的上下游或者不同行政區域間在區位上的特殊性帶來的外部性所造成的。
　　
　　理論上而言，這一外部性在統一的監管體系下可以迎刃而解，但事實上，不同地區隸屬不同的政府管轄，在缺乏外部約束的條件下，容易導致生態環境保護責任上的不對等。誠如，上游地區的污染可以排至下游，而又不必擔負其造成的環境損失責任；下游地區承擔環境上的損失，但又無法獲得其收益。這樣一來，上下游地區之間便在環境保護權責上錯配并失衡。
　　
　　根據水污染防治法第二十八條規定:跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決。
　　
　　“在缺乏有效生態補償機制的情況下，水污染糾紛的處理實際上是無從著手，因此也無法從根源上解決流域污染問題。”李志青說。
　　
　　事實上，多年前就有不少專家認為，流域生態補償是平衡利益、減少流域矛盾和沖突的重要制度。
　　
　　新版環保法已明確提出，要在區域間建立“生態補償”制度。對于即將修改的水污染防治法，李志青建議，應該通過流域斷面檢測等技術手段來加強水環境監管，并確定地區間生態補償的計算依據等細則，提高其可操作性。
　　
　　他認為，建立“生態補償”制度，將有利于重新平衡上下游區域間的環境保護權責，克服權責錯配帶來的失衡問題，從根源上消除流域污染的成因。
　　
　　而中國政法大學教授曹明德則認為，目前水污染防治法大的不足，應是行政機關沒有強制執行權力，應該賦予行政機關強制性的行政權力。此外，還應該明確上下游不同區域對水資源保護的責任；對斷面水質以及水功能進行分類，以明確責任主體。
　　
　　說來容易做起難
　　
　　誠然，在我國，跨界江河眾多。在這些跨界流域中，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也將是下游，上下游間的利益沖突往往較為嚴重。建立生態補償機制，是解決流域水資源開發利用的外部性、保護行政區際水資源開發權益、協調流域區際矛盾的重要突破口。生態補償的原則是誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費。
　　
　　赤水河作為長江目前沒有筑壩并且污染較輕的一級干流，至今這條河上還沒有構建任何水利水電工程。赤水河流經云、貴、川三省13個縣(市、區)，其中貴州境內流經畢節市、遵義市的8個縣(市、區)，是長江的重要支流及動物的棲息地。該流域是三峽庫區上游水污染防治的重點流域之一，其擁有獨特的水質、土壤、氣候和大氣微生物等自然生態環境。由于該流域分布著許多白酒企業，對生態環境依賴性較強，同時也具有一定的環境污染風險。據環保部門提供的水質分析顯示，盡管目前赤水河干流水質尚能滿足水環境功能區規劃要求，但氨氮濃度、化學需氧量等一些主要污染指標呈上升趨勢，河流徑流量逐年減少，生態環境惡化、沿河水土流失等問題嚴峻，流域保護迫在眉睫。因此赤水河流域的污染防治工作必須要做到創新手段、科學規劃。
　　
　　2014年上半年，貴州省正式出臺《貴州省赤水河流域水污染防治生態補償暫行辦法》明確，按照“保護者受益、利用者補償、污染者受罰”的原則，在畢節市和遵義市之間實施水污染防治生態補償。即上游畢節市出境斷面水質優于二類水質標準，下游受益的遵義市將繳納生態補償資金；若上游畢節市出境斷面水質劣于規定水質標準，畢節市應繳納生態補償資金。
　　
　　然而，這也僅是貴州省在本省境內的“有限修補”。
　　
　　遵義市市長王秉清認為，“赤水河仍面臨環境保護之憂”，緩解赤水河環境壓力，還亟須加快構建跨區域的環境保護機制，采取川、滇、黔三省聯動措施，探索建立跨區域生態補償機制，使環保投入得到充分保障，提高赤水河流域的環保水平。
　　
　　赤水河治理作為我國眾多江河進行流域治理的一個縮影。多年來，“盡快建立長江流域水資源有償使用和生態補償制度”等加快構建大江大河流域治理機制的問題也被反復呼吁。
　　
　　專家表示，在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的有效制度。
　　
　　“生態補償討論了很多年，說來容易卻做起來難。”環保人士、武陵山生態環境保護聯合會會長楊建初說，問題在于生態補償雖然合乎情理，但目前仍缺乏明確的立法依據，導致生態保護者和受益者的權利和責任厘不清，責任落實不到位，“流域上游和下游想找個談判協商的平臺都很難”。
　　
　　市場化手段的缺乏也成為建立生態補償機制的障礙。貴州大學貴陽創新驅動發展戰略研究院院長連玉明認為，一方面，我國目前并沒征收環境稅，從而一定程度上制約了生態補償資金籌集；另一方面，我國碳匯交易市場、排污權交易市場、水權交易市場等市場化補償方式仍處于摸索階段，使得生態補償“操作起來比較難”。