【中國環保在線 行業動態】日前召開的國務院常務會議提出了積極推廣PPP模式，推行環境污染第三方治理，推動政府向社會購買環境監測服務，排污權、收費權、購買服務協議質（抵）押貸款等4項政策，在業界引起一片叫好聲。
　　　　好合同好伙伴是PPP關鍵
　　
　　近期政策層對于PPP可謂信號明確、行動迅速。在基礎設施領域向社會資本打開大門，是否意味著更多的市場機會？對此，全國工商聯環境服務業商會秘書長駱建華表示，政企合作模式并非新鮮事物，此前在污水、垃圾等城市環境基礎設施領域已經應用多年，有很多成績，也有很多問題。現在在中央和地方的推動下，PPP模式將向更廣、更深層次以及新領域擴展，方向是積極的，但如果一些根本性的問題不解決，恐怕會有風險和隱患。
　　
　　“現在很多人都在爭論政企合作形式等概念性問題，我認為這不是核心的問題。”駱建華說，總結此前在城市生活污水領域中的經驗和教訓，價格和誠信是政企合作模式成功的關鍵點。
　　
　　就此，在污水、垃圾領域不斷擴展市場的桑德深有體會。桑德環境集團總裁文一波表示：企業參與政企合作項目關心的是地方政府還款、付費有保障。現在還沒有給力的約束機制。特別是本屆政府任期簽的項目往往是下一屆任期開始付款，合同的持續性有沒有保障？對拖延付款或是不付款有沒有約束機制？這些問題是企業擔心的。“雖然財政部的相關文件提出地方政府要有中長期財政規劃與項目周期相匹配，但能否執行，企業也說了不算。可能談的時候說的很好，但后來可能不受控制。”
　　
　　近年來，駱建華也了解了不少這方面的案例。“不少案例是地方政府資金緊缺或不愿意及時支付。有的是后來上級領導‘打招呼’，媒體要曝光，問題才解決。企業不按合同執行，地方政府可以不付費付款或是處罰，但地方政府是否誠信還沒有有效的約束機制。這個問題需要在這一輪工作中有所突破。”
　　
　　而近年來政企合作成功的案例在增加。駱建華前一陣參加了合肥王小郢污水處理廠運營經驗的座談會。“項目做的很不錯，原因就是嚴格履行好的合同以及好的合作伙伴。”
　　
　　推廣PPP倒逼地方債陽光化發行
　　
　　與此同時，2014年以來，地方償債進入高峰期，債務風險聚集，PPP模式作為創新的償債方式被明確提出，無疑是由于這一模式能引入更多民營資本，倒逼地方債進一步陽光化。
　　
　　國務院辦公廳10月份下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，將PPP模式列入建立規范的地方政府舉債融資機制之中；不久前財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，明確規定“通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務”，可見對其化解地方政府債務壓力的功用寄予厚望。
　　
　　“在當前地方急缺建設資金、地方政府傳統的融資平臺和融資模式即將結束的背景下，各級政府部門對PPP的推廣有著極大的積極性，然而PPP模式絕非解決地方政府債務壓力的靈丹妙藥，推廣PPP一定要吸取地方債的教訓。”北京科技大學經濟管理學院教授趙曉在接受相關媒體采訪時強調，通過PPP化解債務，需要針對具體項目選擇適合化解債務的PPP具體運作模式。
　　
　　除了引入社會資本，通過PPP模式化解部分債務外，甄別辦法還要求地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況，使地方掌握的資產也作為地方償債的來源。
　　
　　趙曉表示，PPP模式要充分考慮地方政府的財政負擔情況量力而行，防止部分項目風險終轉變為財政風險。同時要防止部分地方將沒有條件的項目也采用PPP模式。
　　
　　“財政部出臺債務甄別辦法固然必要，但重要的還是應賦予地方政府新的造血功能。”北京大學財經法研究室主任劉劍文建議，未來應從“根”上阻止地方政府的盲目投資行為，對具體投資項目，進行甄別核實，防止重復建設、產能過剩等現象卷土重來。
　　
　　“國內PPP模式的頂層設計，還需要不斷探索完善。”專家認為，從經驗看，推廣PPP模式往往需要國家層面設立管理機構，協調各部門創新機制，以及必然的財政約束，以控制PPP項目中的財政承諾，實行總體風險控制。
　　
　　PPP真正落地尚需多重保障
　　
　　隨著未來城鎮化進入快速發展階段，城市消費需求會出現爆發性的增長，這既包括城鎮化過程中基本消費需求增長，以及隨收入增長帶來的消費需求升級換代，也包括老齡化的養老消費需求。上述這些都對城市公共服務產品供給提出了更高要求。但與此同時，在預算規范化和透明化、地方債務去杠桿的情況下，未來地方政府支出能力受到限制。在這種情況下，采取PPP（公私合作模式）來供應公共產品和服務將會有廣闊的空間。
　　
　　2013年以來，國家對于民間資本進入公共產品投資和供給領域重視，十八屆三中全會改革決定提出，“鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設”。近段時間，該項改革落地有加速推進態勢，公共服務領域開始向社會資本敞開大門，PPP提速可期。
　　
　　目前，國家發改委牽頭的PPP立法（特許經營法）工作正在推進，國家或地方PPP管理機構（財政部PPP中心和各地辦公室）已經成立，財政部（廳）指導項目落地的業務培訓正在開班，而各地也在如火如荼地梳理即將簽約或推進的PPP試點項目。這預示著，沉寂多年之后，作為推進綜合改革的舉措之一，PPP有望在化解地方債務風險、降低財政支出壓力、創新公共產品和服務新融資渠道、降低公共服務成本和價格、解決城鎮化融資需求等方面發揮綜合作用。
　　
　　一般來說，PPP項目與普通項目不同，以利益共享和風險共擔為特征，基于政府和企業雙方長達數十年的合作契約，跨越若干屆政府。因此，PPP對制度環境要求非常高，需要在法律保障、機制設計等方面進行一系列制度設計。
　　
　　PPP模式下，政府和社會資本的合作是基于民商法律關系的平等合作，二者之間出現爭分要通過《合同法》來解決。但目前，發改委牽頭的《基礎設施和公用事業特許經營法》立法仍舊屬于行政法序列，這意味著二者的合作是甲方和乙方的關系，不可避免涉及到行政審批、政府監管，無法做到真正的平等。如果考慮到過去公用事業市場化和PPP探索過程中屢屢發生的“新官不理舊賬”、觀念爭分（公共事業能否市場化），以及過去合作中地方政府的違規行為，很難確保契約真正被遵守，從而實現共擔風險和共享利益。
　　
　　另外，近期發布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，提出甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣PPP模式。但是，很多存量項目（包括擴建改建）在可行性研究、項目設計和運營管理中存在很多不合理的地方，在項目合作初期，投入成本較高，運營風險較大，需要社會資本在改造、技術、管理上面“動大手術”。因此，為激勵社會資本進入，政府要建立動態調整的收費定價，或政府補貼機制，或隱性擔保機制，以彌補社會資本。
　　
　　但目前，由于我國還沒有分行業、分類型的公共部門項目交付的比較基準，而PPP項目具有多樣性、復雜性和長期性等特征，針對政府和不同社會資本提供的價值、承擔的風險以及要求的回報在實際操作中難以直接比較，即便同一類項目也難以直接比較。因此，PPP通行的規則——VFM（ValueforMoney，物有所值），即“PPP項目應比政府自行投資建設交付同樣服務，使用更低的成本或獲得更大的價值”在我國難以實施，造成收費定價和補貼沒有依據，這對后面的合作和權利義務明確是一個難題。
　　
　　事實上，政府主動向社會資本“示好”并非。國務院在2010年和2012年就曾先后出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和實施細則（“新36條”），但由于各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響并不明顯。
　　
　　事實上，根本原因就在于，社會資本與國企和央企的競爭中始終處于劣勢。后者在政企關系、融資地位、資金實力、談判上占有明顯優勢，而很多PPP項目對社會資本在體量上有要求，這就造成PPP成為政府和國企、央企的盛宴，導致PPP重蹈覆轍，社會資本率、低成本、切合市場需求的優勢沒有被發揮出來，特別是2008年金融危機期間集中上馬的PPP項目。目前，盡管地方推出和集中簽約的PPP項目很多，但很多都沒有脫離這一本質。
　　
　　因此，未來PPP項目招投標應完全遵循公開透明原則，對投標方不能設置門檻，而應以完全的VFM作為評判標準，評選出具競爭力的候選投資人名單，依優先順序進行競爭性談判。同時，對于短期內社會資本盈利，甚至是高溢價收益也應該本著有利于“增加公共品供給、降低公共品價格”的長遠眼光來看待。同時，“建立城市基礎設施金融體系”也應該盡快推進，以解決社會資本融資難題和資金實力缺陷。