【中國環保在線 人物故事】9月22日，中央《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》正式公開發布。近期，環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤接受了有關媒體的采訪，解讀《意見》。　　
　　如果說垂直管理把縣環保局作為市分局后，地方政府就無法履行環保職責，這說明過去縣委、縣政府就沒履好環保的責，把責任不正確地壓在環保局長身上。
　　
　　我們首先講的就是讓地方黨委政府負總責，然后再把監察系統獨立出來，省督市縣，監督地方履責，這是重要的。
　　
　　切勿為了垂改而垂改。開始時候，很多人想的方案是全部垂直，讓環保系統做大做強，其實這樣的話，對中國環保事業的發展反而不是一件好事。
　　
　　對于雙重管理干部任免是有規定的，如果意見不一致，市環保局長的任命，提請省委組織部進行裁決；副局長任命，由省環保廳說了算。
　　
　　“垂直管理后，部門之間協調工作由親兄弟之間的協作變為鄰里之間的協調，溝通配合難度增大，‘牽頭的牽不動，協調的不管用’成為普遍現象。”
　　
　　2016年9月22日，中央《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（下簡稱《意見》）正式公開發布。
　　
　　為了環保機構垂直管理制度改革，環保部整合各司局及環境規劃院人員，專門成立了地方環保垂直管理工作小組辦公室，歷時十個月，完成《意見》起草工作。
　　
　　2016年10月6日，環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤接受了有關媒體的采訪，解讀《意見》。
　　
　　市縣黨政履責不能弱化
　　
　　媒體：你們赴陜西等多個省份調研，調研的內容和目的有哪些？
　　
　　吳舜澤：各地調研的目的和內容不同。去陜西調研主要的目的就是看看縣區環保局成為市環保局的分局后，縣區政府的履責機制到底變沒變？
　　
　　我們不擔心市環保局，因為市環保局以后仍然是市政府的工作部門，履責機制沒有變化。但不少人擔心縣環保局成為市局的分局后，縣級黨委、政府如何履行環保主體責任？我們關心的就是陜西14年以來市以下垂改能否提供這方面經驗。
　　
　　媒體：得出的結論是什么？
　　
　　吳舜澤：調研之后，我們還是很有信心的，認為沒什么問題。履責機制有所變化，但是黨委、政府履責沒有因為縣環保局成為分局而有弱化。
　　
　　《意見》做了很多針對性的配套安排，包括成立環保委員會等議事協調機制、制定相關部門環境保護責任清單、強化部門協作聯動、搞好信息共享等。如果說垂直管理把縣環保局作為市分局后，地方政府就無法履行環保職責，這說明過去縣委、縣政府就沒履好環保的責，把責任不正確地壓在環保局長身上。將來縣環保局的主要職責就是：通過環保委員會，對環境質量改善出謀劃策，對工業污染源進行執法。
　　
　　不能垂直過度
　　
　　媒體：有些人認為，垂改以后地方政府可能會推卸環保責任。
　　
　　吳舜澤：這次垂改，不單單是對環保機構的垂改，而是對“條”“塊”關系的重新界定，落實責任是垂改的主線。綜觀其他部門的垂直改革，沒有一個像環保一樣，首先明確的是地方黨委、政府及相關部門的環保責任。
　　
　　不能說垂改以后地方黨委政府把環保職責移交給環保部門了。恰恰相反，是要“條”“塊”結合地去落實責任。“塊”就是地方黨委政府對生態環境負總責，各部門按照責任清單去履責。“條”上，省級主要抓環境質量監測、評價和考核，以及市縣政府及其相關履職情況的監察工作。市局抓好綜合統籌，縣級側重執行，主司執法。
　　
　　所以我們首先講的就是讓地方黨委政府負總責，然后再把監察系統獨立出來，省督市縣，監督地方履責，這是重要的。
　　
　　媒體：《意見》是如何設計監督地方黨委政府環保履責的？
　　
　　吳舜澤：垂改首要問題不僅僅是說責任落實問題，而是要落實對地方政府及其相關部門的監督責任問題。按照《意見》，這個對履責情況的監督責任被賦予了省級環保部門及其環境監察系統。
　　
　　實際上，環境監察就是圍繞落實地方黨委政府及其相關部門責任而做的命題作文。過去講黨委政府對生態環境負總責，黨政同責、一崗雙責，但是沒有量化、不好操作、責任不明確、末端無追責，沒有建立對地方責任落實情況的監督檢查手段、機制、隊伍。環保和工商、質檢系統不一樣的地方是，環保必須首先考慮地方黨委政府的職責，形成齊抓共管的工作格局，這也是從環境保護本身的規律出發的。
　　
　　像環保這樣，涉及的方方面面越多，事情越復雜，越不能垂直過度了。調整隸屬關系只是手段，必須把黨委政府的職責放在首要位置。
　　
　　媒體：這個“度”如何把握？
　　
　　吳舜澤：這確實是比較需要拿捏的事，切勿為了垂改而垂改。垂直管理是個大概念，是和屬地管理相對應的，是以“條”為主的管理。其中不同的模式，垂管程度不同。開始時候，很多人想的方案是全部垂直，讓省級環保部門做“大”做“強”，其實這樣的話，反而抽空了市縣環保力量，不利于市縣黨委政府履責，對中國環保事業的發展不是一件好事。
　　
　　監測、監察等等不同線上，安排了多種不同的垂管方式，比較錯綜復雜。但我們覺得，改革不能追求簡單的整齊劃一模式，只有系統安排、統籌規劃好，才能夠把各種方式的優缺點統籌處理好，使得體制能夠長期穩定運行下去。
　　
　　“監察”和“執法”要分開
　　
　　媒體：按照你這樣講，監察聽起來是否應該放在比執法和監測更靠前的位置？
　　
　　吳舜澤：你說得非常對。正文講管理體制調整改革部分，講完環保機構調整后就講監察，監察是排在監測和執法之前的。
　　
　　媒體：過去一提起來監察執法，大多時候二者是不分的，例如某某縣環境監察執法大隊。這次把監察和執法二者分開，是怎么考慮的？
　　
　　吳舜澤：以后名字可能要改改了，就叫“執法大隊”，職能也要做相應調整。很多基層工作者可能沒有正確理解監察和執法的關系，他們認為監察就等于執法。過去監察，可能也有一部分對政府的“督政”，但是總體來說不夠。督政是隨著近些年的重視才慢慢發展起來的。
　　
　　企業和政府是兩個不同的主體，督政和查企性質和做法是完全不一樣的。我們不搞混業經營，環境監察和環境執法各自聚焦主業，把各自的事情做好。
　　
　　監察全部放在省級，執法放在市縣級，這也是個趨勢。執法的重心要下移，讓執法人員更加貼近執法對象。所以收和不收，這是一個比較大的考量。以前有的理解是把監察和執法全收上來，這是錯誤的。不該收的不收，該收的就把它收到位。
　　
　　賦予獨立的執法權
　　
　　媒體：垂改后，環境監測機構的執法監測職能保留在縣一級。如果把監測和執法并在一家，是否更有利于執法？
　　
　　吳舜澤：你覺得呢？
　　
　　媒體：執法人員在現場執法中需要用數據說話，一些基層工作人員認為，這種當時當地的證據采集非常重要。但是監測單位屬于事業單位，而執法單位以后會作為行政部門，兩家合并可能會有現實困難。但是否可以建立一種配合協同機制？聽聽你的想法。
　　
　　吳舜澤：你剛才講得很有意思。這是一個方向，但到底是用體制解決還是機制解決？所謂體制解決，就是類似你說的，干脆把兩家合二為一，要動機構；所謂機制解決就是兩家仍為兩個主體，但是通過一些方法讓兩家很好地合作，我們叫做“測管協同”，《意見》對此也做了安排。
　　
　　媒體：這種可選項是交給試點省份自主選擇嗎？
　　
　　吳舜澤：是的。
　　
　　媒體：對于環境執法來說，始終面臨來自方方面面的干預，通過垂改如何得以解決？
　　
　　吳舜澤：《意見》從干部任免、經費供給等做了安排，垂改之后，地方保護主義對執法的干預問題會明顯減少。
　　
　　環境執法機構的地位一直不明確，很尷尬，也是基層反映比較強烈的事情。現在環保執法機構現場檢查權有了，但是他不能做出行政處罰的決定，不能實施行政強制實施的權力。《意見》明確“依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段”。就是要解決這個問題。其實質就是“依法賦予環境執法機構獨立的執法權”。
　　
　　有幾種辦法可以解決。是結合事業單位分類改革，將事業性質的執法機構轉為行政機構；第二種類似于重慶的做法，通過《重慶市環境保護條例》，賦予參公（參照公務員）管理的環境執法機構以現場檢查、行政執法、行政處罰的權力。如果是一種委托執法，又沒有通過法律法規的方式解決，做出處罰的主體就是環保局，那么打官司時候應訴的主體就是環保局長。
　　
　　媒體：即使擁有執法權，執法重心下移到縣一級，或許仍然面臨著縣政府領導對環境執法的干預。你怎么看？
　　
　　吳舜澤：《意見》中我們提出：“在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構。”這是很猛的一招，可以做很多文章，包括交叉執法、異地執法。
　　
　　這也是全文中一次出現“市轄區”的概念。各個市轄區環境相關性比較強，由市統一執法，市環保局長可以拒絕縣領導的無理要求，這樣也避免了執法受到干擾。
　　
　　至于執法主體問題，以后縣級環境執法大隊到底是用縣環保分局的章，還是市環境執法支隊的章，還是市局的章，將來會不會市環境執法機構統一管理縣級執法機構，這需要試點省份探索。全國性的文件只規定了“市環保局直接管理縣級環保部門”，這給了無限的可能性。
　　
　　鼓勵創新突破
　　
　　媒體：所以我們是鼓勵試點省份根據各自的情況進行不同的探索？
　　
　　吳舜澤：對，特別希望試點地方在一些具體實施的問題，在全國層面沒辦法做出硬性規定的方面可以勇于嘗試。只要不違反原則，地方做一些創新、突破，都是可以的。我們樂見在頂層設計的指導下，地方在不同方面上的探索發揚光大。
　　
　　不能走樣的地方，就堅決不能走樣，例如領導干部任免的問題，我們規定得非常具體。
　　
　　媒體：除此之外，還有哪些具體內容是地方可以自主確定的？
　　
　　吳舜澤：還有很多地方自主確定的內容，例如現有的監察上收，到底怎么上收、上收多少人，也是地方可以自選的動作。如果仔細看，你會發現，文件里說的是職能上收，并非人員上收。
　　
　　試點工作完成，根據文件規定的期限大概是2017年6月。這個方案雖然寫著是對試點工作的指導意見，但其實把全面推開的東西也都講了。屆時經過總結、評估試點工作情況，報經黨中央、國務院同意然后在全國推開。在全國推開也是成熟一個、備案一個、啟動一個。總體來說，到2018年6月，全國全部完成省以下垂改工作。
　　
　　媒體：全面推開以后，上述的地方自選動作還會保留嗎？
　　
　　吳舜澤：可以。將來隨著試點的推進，有地方在編制問題上做了探索，有地方在環境執法問題上做了探索、有地方去探索監察機構建立問題，可能形成多個不同的樣板，這樣歸納總結以后，也會提出不同的建議，供后續第二批改革省份做參照，終形成符合各自省份實際的改革方案。
　　
　　干部使用：有進有出
　　
　　媒體：對于本次垂改，基層反映相當多的是干部上升空間問題，垂直管理后，只能盯著上級環保部門為數不多的職位。你怎么看？
　　
　　吳舜澤：垂直管理，從過去的經驗來看，對干部個人上升空間和干部隊伍成長，確實存在一定的局限。但是從另一方面看，垂直管理后，干部的專業性明顯提升，由專業的人辦專業的事，對環保事業是有好處的。
　　
　　為了解決這一問題，《意見》做了諸多安排。例如，市級環保局長、副局長除了由省級環保廳負責提名外，還要會同市級黨委、組織部門進行考察，征求意見，并提交市級黨委政府按照有關規定程序辦理。這也就是說，市級黨委政府對市環保局干部任免仍然有一定的發言權，這也利于環保系統外的人可以有機會進入環保部門，而不總是自身內部循環。
　　
　　媒體：這樣的發言權如何作用于環保干部良性循環問題？
　　
　　吳舜澤：地方政府既然可以推薦有基層工作經驗的干部到環保部門任職，環保系統是不是也可以推薦干部去地方政府其他部門任職？這樣也就是為環保系統干部找到一個“塊”上的出口。
　　
　　你有沒有注意到，在《意見》中專門有一句話：“要注意統籌環保干部的交流使用。”這句話是到后的時候，經過反復考慮加進去的。這樣的表述也是中央組織部提出來的。
　　
　　媒體：如果地方政府和環保部門對干部任免發生爭執時，聽誰的？
　　
　　吳舜澤：對于雙重管理干部任免是有規定的，如果意見不一致，市環保局長的任命，提請省委組織部進行裁決；副局長任命，由省環保廳說了算。
　　
　　（原標題:深度解讀：垂直改革不是弱化黨政履責）