【中國環保在線 政策法規】霧霾引發人們對《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》的強烈關注。《征求意見稿》有了很大的進步，但仍有不少地方需要改進。美國《清潔空氣法》的創新性機制具有很高的參考價值。

　　“北京去哪兒了”，“梅西和內馬爾在今晚的‘鳥巢’將遭遇人生大的挑戰：球門在哪兒？裁判在哪兒？關鍵是球在哪兒？”，“再堅持一下，風已到張家口了！”……日前京津冀嚴重的霧霾天讓各種段子和吐糟應運而生。除了調侃霧霾外，也引發人們對《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》(簡稱《征求意見稿》)的關注。
　　
　　自1987年以來，《大氣污染防治法》已先后二次修訂，這次第三次修訂針對性更強。現行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區域性大氣污染問題，針對霧霾天氣頻發的情況，這次《征求意見稿》新增了“重點區域大氣污染聯合防治”及“重污染天氣應對”兩章，同時也專設一章規定各類污染源的防治措施，增加了工業大氣污染防治和揚塵污染防治兩節。
　　
　　除上述新增章節，《征求意見稿》還規定，我國將實施排污許可制度，同時突出燃煤、機動車等重點領域及重點區域的大氣污染防治等。如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調度等內容；機動車船污染防治方面，增加了鼓勵發展公共交通、新生產機動車排放達標評估、油品質量監管、環保召回等制度，并授權縣級以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區。
　　
　　《大氣污染防治法》仍需打補丁
　　
　　業內人士認為，《征求意見稿》還有頗多地方需要改進，尤其是通篇沒有任何關于空氣質量信息和污染源排放數據公開的規定，也沒有公眾參與的條款，引來眾多異議。
　　
　　一位不愿具名的業內人士連用了三個“只字未提”來說明要修改的大氣法不夠“大氣”，“一是在大氣環境信息公開方面只字未提；二是在公眾參與和非政府組織參與監督方面只字未提；三是在喚起公民環境意識以及環境教育方面只字未提”。
　　
　　“《大氣污染防治法》需要大修大改，不是小修小改，而目前僅僅是中修中改。”全國工商聯環境商會秘書長駱建華此前也曾多次表示，我國亟需一部中國版本的《清潔空氣法》，而目前修改稿不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，離現實愿望相去甚遠。
　　
　　“目前我國大氣污染防治以預防性制度為主，比如環境影響評價制度和‘三同時’(環保設施的同時設計、同時施工、同時投產使用)制度，而排污許可證制度則是針對整個排污過程的一種過程性治理制度。這種‘預防 治理’的方式對大氣污染防治必不可少。”某業內人士如是說，按日計罰是排污許可制度得以實施的強力保障，征求意見稿采納了這一制度，它將顯著提升企業違法排污的成本，對企業的違法排污行為將起到很大的震懾作用。
　　
　　不過，北京大學環境科學與工程學院教授張遠航仍有些擔憂，“對屢教不改者按日計罰或累計罰款，看起來很嚴厲，但處罰力度到底有多大？如果讓違法者仍有利可圖，就是一種放縱。”在他看來，我國環境保護領域面臨的一個重要問題是違法成本低，要讓意圖違法者產生忌憚，就必須以違法行為獲取的利益為基準，大幅度提高違法成本，真正讓違法者感到“痛不欲生”，違法排污的行為才有可能得到有效控制。
　　
　　大氣污染防治，離不開頂層設計和政府部門的努力。根據修訂說明，征求意見稿遵循的原則之一就是強化責任，尤其是強化政府的環保責任。“以前的環境立法重點強調企業的環境責任，但忽視了各級政府在監督管理方面應當承擔的責任，導致環境問題日益突出。”張遠航透露，征求意見稿規定，地方各級人民政府應將大氣污染防治納入國民經濟和社會發展計劃，加大對大氣污染防治的財政投入，并對本地區的環境質量負責，建立大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，制定環境空氣質量限期達標行動方案等，這對完成當地環境空氣質量改善目標很有意義。
　　
　　“與新《環保法》相比，征求意見稿在篇章體例中缺少‘信息公開與公眾參與’一章內容。”環保組織自然之友公眾參與團隊協調人葛楓稱，仔細研讀了上述兩部法案，并對主要內容進行了梳理和對比，認為有關“公民、法人和其他組織依法享有獲取與大氣污染相關的環境信息、參與和監督大氣環境保護的權利”，“各級人民政府大氣環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利”等內容缺失。
　　
　　美國《清潔空氣法》的創新性機制
　　
　　正在召開的中共十八屆四中全會歷史上專題聚焦依法治國，對環境法治提出了新的要求，上在環境法治方面積累了很多值得借鑒的經驗，其中，美國《清潔空氣法》的制定和執行過程可以稱得上是依法治理環境的一個典型。
　　
　　制定過程和確立原則
　　
　　美國《清潔空氣法》體系的建立，源于兩起環境公害事件：一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件，這兩起事件都是由于嚴重的空氣污染造成的。
　　
　　1955年，美國頒布了部聯邦污染控制法《空氣污染控制法》；1963年，制定《聯邦清潔空氣法》；1967年，制定《空氣質量控制法》；1970年國會通過《清潔空氣法》，經過1977年修正案和1990年修正案的多次修訂而逐步完善，在此基礎上形成了一個完整的法律規范體系。
　　
　　《清潔空氣法》規定的處于首位的管理項目是移動空氣污染物質排放源，并且有專門針對酸雨的管理項目。《清潔空氣法》不僅幫助美國有效地改善了空氣質量，而且也是世界上許多國家清潔空氣法建設的學習模板。
　　
　　經過半個世紀的修改完善，美國的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則，包括國家空氣質量標準原則、州政府獨立實施原則、新源控制原則、視覺可視性原則等。
　　
　　國家空氣質量標準原則是美國《清潔空氣法》貫穿始終的為重要的原則。這一原則早出現于1970年《清潔空氣法》中，空氣質量標準由聯邦政府制定，各州和地區制定具體實施方案以實現聯邦政府的標準。其主要目的在于建立一個覆蓋聯邦各州的空氣質量標準框架，由各州和地區依據其自身的實際情況設置滿足聯邦標準的實施方案。
　　
　　州政府獨立實施原則是指各州政府在其轄區內，根據國家空氣質量標準，獨立行使空氣質量監管職責。各州政府對國家空氣質量標準負有執行的義務，但在執行過程中享有獨立實施的自由。州政府可以對每一種空氣污染物制定具體的管理計劃，可以在本州內自設空氣質量控制區。
　　
　　新源控制原則是指在新建一項固定排放源企業或者對某項原有的固定排放源企業進行實質性的改建時，必須首先進行“新源排放分析”，并報環境監管機構備案，獲取“預防重大危害”行政許可之后方可施工。
　　
　　視覺可視性原則實質上是以美感為標準的高層次的環境保護，是對空氣清潔的較高水平的要求，具體是指在國家規定的一級保護地區，以保護自然環境可視性為目的采取嚴格的控制標準和措施，防止和減輕可視性的損害。
　　
　　區域協調機制和保障措施
　　
　　《清潔空氣法》規定，各級地方政府為促進州際大氣污染防治的合作應做出努力，并強調聯邦部門、機構之間大氣污染防治合作的必要性。美國大氣污染防治的區域協調機制體現在污染防治的多個環節中，如在州際污染消除方面，要求所有計劃新建或更改的污染源，在所在州許可的動工日期之前至少60天，向所有鄰近的州提供一份書面的通告，對可能會被這一污染源影響的空氣污染級別進行通報。
　　
　　聯合控制大氣污染需要多方面的資金和技術支持。美國《清潔空氣法》強調，聯邦財政有必要對積極合作的州、地區和社區的空氣污染控制項目提供支持和領導，并且規定對于污染控制機構、院校、組織及個人，應當給予鼓勵、支持和協作，并在技術服務和財務上提供幫助。這表明美國環保局對于防治大氣污染的資助是堅定并切實的。
　　
　　美國《清潔空氣法》為其有效實施規定了一些保障措施，包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。
　　
　　就行政保障措施而言，其性質是行政管理行為，具有主動性，是行政管理機構的職責所在，適用主體是國家行政主管機構，包括美國環保局和州政府，具體行政措施的適用要受到司法審查。
　　
　　根據《清潔空氣法》的規定，對于污染排放源的經營者和擁有者，美國環保局可以向其提起民事訴訟，請求法院對其違規行為進行民事制裁或者實施禁令。此外，《清潔空氣法》還規定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。任何人，包括私人的和的主體，以及享有管理權而不作為的執法管理機構，都可以成為公民訴訟的被告。
　　
　　對嚴重污染環境觸犯刑法的行為，美國《清潔空氣法》規定了相應的刑事實施保障措施。對于違法的企業和實體，美國環保局和司法部可向法院提起刑事訴訟，請求追究刑事責任。其特點是：只能對法律明文規定的違法行為采取刑事執行措施，對《清潔空氣法》所要求的各項報告、文件、證明作虛假陳述，也構成犯罪。追究的對象是造成嚴重空氣污染的企業和實體及其負責人。這些刑事實施保障措施是《清潔空氣法》為嚴厲的執行措施。
　　
　　實施效果
　　
　　美國實施《清潔空氣法》后，環境質量得到了很大改善。自1990年以來，美國的二氧化硫排放量一直控制在法定排放量以下。全美每年減少了170萬噸有毒物質排放入空氣，將6種常見污染物排放量減少至原來的41%。
　　
　　根據美國環保局的數據顯示，在《清潔空氣法》實施的初20年中，20.5萬人免于過早死亡，67.2萬人免患慢性支氣管炎，1800名兒童免除呼吸道疾病。
　　
　　1970~1990年，美國為解決大氣污染投資達5000億美元。從1973年到1990年執行成本非常穩定，范圍在200億美元~250億美元，相當于國內總產值的0.33%。美國對《清潔空氣法》經濟評估后得出結論，其費用效益比為1︰44。通過制定靈活的環保法規、使用低硫煤降低二氧化硫生成量并把競爭機制引入到治理二氧化硫過程中的措施，美國成功實現了低投入、率地治理大氣污染。